12月14日，毛泽东、朱德、周恩来、张国焘及红军各方面军负责人联名致电张学良、杨虎城，提出西安事变后的行动方针：

    直到12月20日，中共中央才收到了共产国际清楚的电报内容，其意见与中共中央独立作出的决策基本一致。表明中国共产党驾驭复杂局势的能力更加成熟。

    18日，中共中央主要领导冷静分析形势后，综合衡量国内大局，向国民党致电，指出“贵党果欲援救蒋氏，则决非调集大军讨伐张、杨所能奏效”。呼吁国民党立刻实行下列处置：

    当晚，周恩来给中共中央的电报中，报告了他到西安后所了解的情况，对蒋介石的处置问题，“答应保蒋安全是可以的，但声明如南京兵挑起内战，则蒋安全无望”。这个处置办法得到中共中央的认可。

    中心，以西北为抗日前线，来影响和领导全国，控制南京，以西北为抗日前线，影响全国，形成抗日战线的中心。”他着重提出：“我们的政治口号：召集救国大会。其他口号都是附属的。”毛泽东作结论说：“现在处在一个历史事变新的阶段，前面摆着很多道路，也有许多困难。为了争取群众，我们对西安事变不轻易发言。我们不是正面反蒋，而是具体指出蒋介石个人的错误，不把反蒋抗日并列。应该把抗日援绥的旗帜突出起来。”

    立即宣布组成西北抗日援绥联军，张学良为总司令，东北军、十七路军、红军分别编为三个集团军；抗日援绥联军三部主力应集中于以西安、平凉为中心之地区，巩固团结，与敌决战，各个击破。目前第一要务是巩固内部，战胜敌人。15日，由15名红军将领署名的“关于西安事变致国民政府电”中要求其“自别于蒋氏”，“自别于亲日派”，“罢免蒋氏，交付国人裁判。”

    西安事变爆发后，国内外反应强烈而复杂。南京政府军政部长何应钦等亲日派主张讨伐张、杨；以宋子文、宋美龄为首的亲英美派主张和平解决，保全蒋介石；地方实力派担心引发更大内战，大多数不支持张、杨，几乎一致要求恢复蒋的自由。日本则极力挑动中国扩大内战，幸灾乐祸地图谋更大的侵略。英美力求维持蒋氏统治，与共产党合作对付日本。

    考虑张学良、杨虎城急于要中共中央来人，并要派飞机来接。于是，志丹县城军民千余人在柳树坪开阔的川台地上整修飞机跑道，只干了半天就停止了。原因是台地酥软，飞机落不下，即是落下了，也起飞不了。中共中央决定派周恩来等人在12月15日骑马前往延安，再乘张学良飞机抵西安。

    张闻天的发言比较晚，他对会上“审蒋”、“除蒋”，以及“以西安为中心”，成立“一个实质的政府”的意见表示了不同看法。他认为：主张以西安为中心建立实质的“政府”，以西北为抗日前线，领导全国抗日，以及出现的审蒋、除蒋的观点，都是不妥当的。为此，他说：“我们不采取与南京对立的方针，不组织与南京对立方式，把西安抓得很紧，发动群众，威逼南京。”，“尽量争取南京政府正统，联合非蒋系统队伍。”“我们的方针：把局部的抗日统一战线转到全国性的抗日统一战线。”

    大家估计可能是张学良派来接他们的，因为没有接到，又飞回去了。

    接着，周恩来发言，提出要防止日本利用这一时机将南京变成傀儡政府，因此我们不要在政治上与南京对立，要争取黄埔系、cc派、元老派、欧美派，如林森、宋子文、孔祥熙、冯玉祥。孤立何应钦等亲日派。还要深入发动群众，巩固西北三方抗日力量，把西安变成抗日的中心。周恩来还提出：“在军事上我们要准备打，但在政治上不采取与南京对立，要在实际工作中取领导作用。”“中共要公开走向政治舞台，但仍应注意地下党的艰苦工作，要有正确的组织工作。”

    周恩来到西安后的当晚，同张学良的谈话一直进行到深夜。

    上述建议，实为解决目前紧急关头之合理有效方法，南京诸公，望立即决定国策，以免值此国家混乱中日寇竞乘虚而入也！并望全国人民各党各派，立即督促当局召集和平会议，讨论一定国策，共赴国难！

    从志丹出发前，中共中央对西安的具体情况还不十分清楚，很多问题需要等周恩来到西安进一步弄清情况。对蒋介石的处置以及各种难以估计到的复杂问题，都要由周恩来到西安后相机处理。面对错综复杂、瞬息万变的政治局势，周恩来肩负起了一副艰巨的重担，许多事需要当机立断。

    周恩来带领罗瑞卿、杜理卿（即许建国）、张子华、童小鹏等共18人，骑马奔跑在大雪纷飞的山路上。他们在安塞住了一宿后，16日傍晚赶到延安北门外。当地游击队告诉他们：下午听到过飞机的声音。

    并和张学良商定同宋子文谈判的五项条件。一、停止内战，中央军全部开出潼关。二、下令全国援绥抗日。三、宋子文负责成立南京过渡政府，肃清一切亲日派。四、成立抗日联军。五、释放政治犯，实现民主，武装群众，开救国会议。

    12月19日，张闻天主持中央政治局扩大会议，再一次讨论解决西安事变的方针。此次的会议与13日的会议不同，它是在党中央领导意见一致，作出“和平调停”的决策后召开的。毛泽东在会上做报告，事变“能更促进抗日与亲日的分化，使抗日战争更为扩大”；“我们应争取和帮助西安方面，把阵线整理好，打击讨伐派，反对内战，要求和平，夺取胜利。”毛泽东又分析“西安事变”后的前途，“有六种力量可能使内战结束，一是红军，二是东北军，三是西安的友军，四是人民，五是南京的内部分化，六是国际援助。应把六种反内战的力量团结起来，使内战结束，变国内战争为抗日战争。

    中央政治局研究认为：事变的发展可能有两种前途，一种前途是由于这次事变的发动，引起新的更大规模的内战，削弱全国抗日力量，反而推迟了全国抗战的发动，给日本的侵略造成有利的条件。而另一个前途是，如果这次事变能够得到和平解决，结束“剿共”的内战，争取抗日民族统一战线早日形成，使全民族的抗日战争能够早日实现，这是全国人民和国际和平阵线所希望的。

    有可能。只要蒋答应停止内战，一致抗日，应该放蒋，并拥护他做全国抗日的领袖。

    张国焘在会上发言比较激烈：“在西安事件意义上，第一是抗日，第二是反蒋。”

    会议还产生了两个重要文件。一个文件是，由毛泽东执笔的公开发表的《中华苏维埃中央政府及中共中央对西安事变通电》，“通电”在18日“致国民党中央电”的基础上前进一步，承认南京政府在全国的领导地位，将抗日救国代表大会改为和平会议，正式建议由南京召集。对蒋介石以“先生”之称，显然放弃了“审蒋”。这是中共中央关于和平解决“西安事变”策略的正式标志。

    军、东北军及十七路军的抗日要求；三、停止一切内战，一致抗日；四、开放人民抗日救国运动，实行言论、集会、结社的民主权利，释放一切政治犯及上海爱国领袖；五、实现孙中山先生的三大政策。同时还申明：“如贵党能实现上项全国人民的迫切要求，不但国家民族从此得救，即蒋氏的安全自由当亦不成问题。”

    他的罪状，交付人民审判，最后把他杀掉，不仅不能停止内战，还会使中国的前途更坏。这就要力争说服蒋介石，只要他答应停止内战、一致抗日的条件，可以释放蒋介石。蒋介石实际统治着中国的大部分地区，迫使他走上抗日的道路，还拥护他做全国抗日的领袖，有利于发动全面的抗日。

    17日清晨，天上传来隆隆的飞机声。周恩来立刻写了字条，请张子华以南京来客的身分进城同延安县长交涉，随后得以顺利赶往机场。这架飞机是张学良的专机，特派刘鼎随机前来接周恩来。由于飞机空问有限，代表团中只有9人先一步乘飞机到西安。在飞机上刘鼎向周恩来汇报：张学良在扣留蒋介石时，向执行者明确交代要抓活的，保护蒋，拥护他抗战，促其抗战。

    由于事变突然，对外界的反应知道的不多，谁也拿不出成熟的意见，存在处理意见不一的分歧，为此向共产国际电告此事，倾听意见和指示。12月16日，中共中央收到了共产国际的电报，却是一组乱码。