第一章论公意是不可摧毁的
只要有若干人结合起来自认为是一个整体，他们就只能有一个意志，这个意志关系着共同的生存以及公共的幸福。这时，国家的全部精力是蓬勃而单纯的，它的准则是光辉而明晰的；这里绝没有各种错综复杂、互相矛盾的利益，公共福利到处都明白确切地表现出来，只要有理智就能看到它们。和平、团结、平等是政治上一切尔虞我诈的敌人。纯朴正直的人们正由于他们单纯，所以难于欺骗；诱惑和甜言蜜语对他们都用不上，他们甚至还不够精明得足以当傻瓜呢。当我们看到在全世界上最幸福的人民那里，一群群的农民在橡树底下规划国家大事，而且总是处理得非常明智；这时候，我们能不鄙视其他那些以种种伎俩和玄虚使得自己声名远扬而又悲惨不堪的国家的精明吗？
一个这样治理着的国家只需要很少的法律，而随着颁布新法律之成为必要，这种必要性早已普遍地被人看到了。第一个提议那些法律的人，只不过是说出了大家都已经感到了的东西罢了；使人人都已经决意要做的事情变成法律，这既不是一个阴谋问题，也不是一个雄辩问题，只要他能肯定别人也会照他这样做。
使理论家们陷于错误的，就在于他们只看到了那些从一开始体制就不好的国家，所以他们就认定在这些国家里是不可能维持这样一种政治制度的。他们喜欢想像一个机警的骗子或者一个巧妙的说客所能用以诱说巴黎人民或伦敦人民的种种无稽之谈。他们不知道克伦威尔是会被伯尔尼的人民关进钟楼的，波佛公爵也会被日内瓦人严加管束的。
但是当社会团结的纽带开始松弛而国家开始削弱的时候，当个人利益开始为人所感觉而一些小社会开始影响到大社会的时候；这时候，公共利益就起了变化并且出现了对立面。投票就不再由全体一致所支配了，公意就不再是众意，矛盾和争论就露头了；于是最好的意见也都不会毫无争论地顺利通过。
最后，国家在濒于毁灭的时候，就只能以一种幻觉的而又空洞的形式生存下去，社会的联系在每个人的心里都已经破灭了，最卑鄙的利益竟厚颜无耻地伪装上公共幸福的神圣名义；这时候，公意沉默了，人人都受着私自的动机所引导，也就再不作为公民而提出意见了，好象国家从来就不曾存在过似的；人们还假冒法律的名义来通过仅以个人利益为目的的种种不公正的法令。
是不是因此之故公意就会消灭或者腐化了呢？不会的，公意永远是稳固的、不变的而又纯粹的；但是它却可以向压在它身上的其他意志屈服。每一个要使自己的利益脱离公共利益的人都看得很清楚，他并不能把两者完全分开；然而在和他所企求获得的排他性的私利相形之下，则他所分担的那份公共的不幸对他来说就算不得什么了。但除了这种私利之外，则他为了自己的利益也还是会和任何别人一样强烈地要求公共福利的。甚至于是为了金钱而出卖自己选票的时候，他也并未消灭自己内心的公意，他只是回避了公意而已。他所犯的错误乃是改变了问题的状态，乃是对于人们向他所提出的问题答非所问；从而他不是以自己的投票在说：“这是有利于国家的，”反倒是在说：“通过了这样或那样的意见，乃是有利于某个人或某个党派的。”于是集会中的公共秩序的法则就不完全是要在集会中维持公意了，反而更是要对公意经常加以疑问，并由它来经常做出答复。
在主权的一切行为中，仅就投票这一项权利——这是任凭什么都不能剥夺于公民的权利，——我在这里就有很多的意见可写。此外，还有关于发言权、提议权、分议权、讨论权等等，这些权利政府总是煞费苦心地要全部保留给它自己的成员。但是这些重要的题材需要另写一篇论文了，我无法在本书里一一谈到。
第二章论投票
从上一章可以看出，处理一般事物的方式就足以确切地标明道德风尚的实际情况以及政治体的健康状态。在大会里人们越是能和衷共济，也就是说人们的意见越是趋于全体一致，则公意也就越占统治地位；反之，冗长的争论、意见分歧和乱吵乱闹，也就宣告了个别利益之占上风和国家的衰微。
当国家的体制之中包括有两个或更多的等级的时候，——例如罗马的贵族与平民，他们的争执即使是在共和国最美好的时代里也经常扰乱着人民大会，——则上述这一点似乎不太显著。然而这种例外多半只是外表的而不是真正的；因为这时候由于政治共同体内在的缺陷，可以说是一国之内有了两个国家。上述这一点对于这两者合起来说虽然不是真确的，但对于它们每一个分别来说却是真确的。而且实际上，即使是在最动荡的时代，但只要元老院不加干涉，人民的投票总是进行的很平静的，并且总是按多数起来表决的；公民们既然只有一种利益，人民便只有一种意志。
但循环到了另一个极端，也会出现全体一致。那就是当公民全都沦于奴役状态，既不再有自由也不再有意志的时候。
这时候，恐怖和阿谀把投票变成为一片喧嚣；人们不再讨论了，人们不是在赞颂就是在咒骂。罗马皇帝治下的元老院，其表示意见的可耻方式便是如此。有时候它那做法又是谨慎得荒诞出奇。塔西佗曾指出，在奥东的治下，元老们在争相詈骂维梯留斯的时候，竟至同时嚷成一片可怕的喧哗，为的是万一维梯留斯作了主子的话，他也无从知道他们每个人都说了些什么话。
从这些不同的考虑里，便产生一些准则；我们应该依据这些准则，按辩认公意的难易程度以及国家盛衰的情况，来规定计算票数和排比不同意见的方式。
唯有一种法律，就其本性而言，必须要有全体一致的同意；那就是社会公约。因为政治的结合乃是全世界上最自愿的行为；每一个人既然生来是自由的，并且是自己的主人，所以任何别人在任何可能的借口之下，都不能不得他本人的认可就役使他。断言奴隶的儿子生来就是奴隶，那就等于断言他生来就不是人。
可是，如果在订立社会公约的时候出现了反对者的话，这些人的反对也并不能使契约无效，那只不过是不许把这些人包括在契约之内罢了；他们是公民中间的外邦人。但是在国家成立以后，则居留就构成为同意；而居住在领土之内也就是服从主权。
除去这一原始的契约而外，投票的大多数是永远可以约束其他一切人的；这是契约本身的结果。但是人们会问：一个人怎么能够是自由的，而又被迫要遵守并不是属于他自己的那些意志呢？反对者怎么能够既是自由的，而又要服从为他们所不曾同意的那些法律呢？
我要回答说，这个问题的提法是错误的。公民是同意了一切法律的，即使是那些违反他们的意愿而通过的法律，即使是那些他们若胆敢违犯其中的任何一条都要受到惩罚的法律。国家全体成员的经常意志就是公意；正因为如此，他们才是公民并且是自由的。当人们在人民大会上提议制定一项法律时，他们向人民所提问的，精确地说，并不是人民究竟是赞成这个提议还是反对这个提议，而是它是不是符合公意；而这个公意也就是他们自己的意志。每个人在投票时都说出了自己对这个问题的意见，于是从票数的计算里就可以得出公意的宣告。因此，与我相反的意见若是占了上风，那并不证明别的，只是证明我错了，只是证明我所估计是公意的并不是公意。假如我的个别意见居然胜过了公意，那末我就是做了另一桩并非我原来所想要做的事；而在这时候，我就不是自由的了。
当然，这要假定公意的一切特征仍然存在于多数之中；假如它在这里面也不存在的话，那末无论你赞成哪一边，总归是不再有自由可言的。
前面在说明人们在公共讨论中是怎样以个别的意志代替公意的时候，我已经充分指出了预防这种流弊的实际方法；后面我还要再加以论述。至于可以宣告这种意志的投票比例数，我也已经给出了测定它所应根据的各种原则。一票之差可以破坏双方相等，一票反对也可以破坏全体一致。然而介乎全体一致与双方相等之间的，却还有许多种数字不等的分配，而对于其中的每一种，我们都可以按照政治体的情况与需要来确定这个数字。
有两条普遍的准则可供我们规定这一比率：一条是，讨论愈是重大，则通过的意见也就愈应当接近于全体一致；另一条是，所涉及的事情愈是需要迅速解决，则所规定的双方票额之差也就愈应该缩小，在必须马上做出决定的讨论中，只要有一票的多数就够了。这两条准则中的前一条似乎更切合于法律，而后一条则似乎更切合于时务。但无论如何，都必须依靠两者的结合才能确定我们可以宣布其为多数的最好的比率。
第三章论选举
关于君主与行政官的选举，——我已经说过它是复合的行为——也有两种途经可以进行，即选定与抽签。这两种中的每一种，都曾在各个不同的共和国里使用过；而且至今在选举威尼斯大公时，我们还可以看到这两者的非常复杂的揉合。孟德斯鸠说：“以抽签来进行选举，乃是民主制的本性。”我同意这种说法，但为什么是这样的呢？孟德斯鸠接着说：“抽签是一种不会伤害任何人的选举方式；它使每个公民都能有一种为祖国而服务的合理愿望。”这就不成为理由了。
如果我们能注意到选举首领乃是政府的一种职能，而并不是主权的一种职能，那末我们就可以看出为什么抽签的办法最具有民主制的性质；因为在民主制那里，行政机构的行为愈少，则行政机构也就愈好。
在一切真正的民主制之下，行政职位并不是一种便宜，而是一种沉重的负担；人们无法公平地把它加给这一个人，而不加给另一个人。唯有法律才能把这种负担加给中签的人。因为抽签时，人人的条件都是相等的，而且选择也并不取决于任何人的意志，所以就绝不会有任何个人的作用能改变法律的普遍性。
在贵族制之下，是由君主来选择君主的，是由政府自己来保存自己的；正是在这里，用投票的方法才是非常合宜的。威尼斯大公选举的例子，远不是推翻了这种区别，反倒是证实了这种区别；那种杂揉的形式正适合于混合政府。因为把威尼斯政府认为是一种真正的贵族制，本来就是一种错误。如果说那里的人民在政府里根本没有份的话，那末那里的贵族本身就是人民了。大量贫穷的巴拿波特是永远不会接近任何行政职位的，而它那贵族也只是拥有“阁下”的空头衔以及出席大会议的权利罢了。那个大会议的人数之多，正和我们日内瓦的全体会议一样，其中最显赫的成员也并不比我们的普通公民更有特权。的确，撇开两个共和国的极端差异之点不谈，则日内瓦的市民恰好就相当于威尼斯的贵族，我们的土著与居民就相当于威尼斯的ｃｉｔａｄｉｎｓ（公民）与人民，我们的乡民则相当于威尼斯大陆的臣民。最后，无论人们是以怎样的方式去考察那个共和国，但除了它的地域广阔而外，它的政府绝不会比我们的政府更加是贵族制。全部的不同只在于，我们并没有一个终身的首领，所以我们根本不需要抽签。
在真正的民主制之下，抽签选举并不会有什么不方便；因为在那里人人都平等，不论是在道德和才能方面，还是在品行和财富方面，所以无论选择什么人几乎都无所谓。然而我已经说过，真正的民主制是根本就不存在的。
当选举与抽签两者并用的时候，凡是需要专门才能的地方，例如军事职务，就应该由选举来充任；而抽签则适宜于只需要有健全的理智、公正与廉洁就够了的地方，例如审判职务，因为在一个体制良好的国家里，这些品质是一切公民所共有的。
在君主制的政府之下，则无论是抽签还是选举都没有任何地位。国君既然是当然的、唯一无二的君主与行政官，所以对他部属的选择权就只能属于他本人。当圣彼得修道院长建议要大事扩充法国国王的御前会议，并以投起来选举它的成员时，他并没有想到他是在建议要改变政府的形式了。
我还应当谈一下人民大会上的投票与计票的方式；然而也许罗马政治制度史在这方面可以更清楚地阐明我所要奠定的全部准则。一个慎思明辩的读者，能稍微详细地看一看在一个二十万人的会议上人们怎样地处理公共的和个别的事务，或许是不无裨益的吧。
第四章论罗马人民大会
我们完全没有任何有关罗马初期的可靠文献。甚至于看来很有可能，人们谈到有关罗马的大部分事情都只是寓言；而且一般说来，各民族纪年史上最有教育意义的那部分，亦即他们创业的历史，也正是我们所最缺乏的那部分。经验每天都在教导我们，各个帝国的革命是由于一些什么原因产生的；可是，现在却已不再有民族在形成着了，因而我们就差不多只有凭推测来解说他们是如何形成的。
我们所发现的种种既成习惯，至少表明了这些习惯都有一个起源。凡是能追溯这些起源的传说，凡是根据最大的权威而且又被最有力的推理所证实了的传说，就都应该认为是最确切可靠的。这就是我在探索世界上最自由、最强盛的民族怎样行使他们的至高无上的权力时，所力图遵循的准则。
罗马建国之后，新生的共和国——也就是由阿尔斑人、沙宾人和异邦人所构成的那支建国者的队伍，——就分为三种人；由于这种区分，所以它们的名字就叫作部族。每一个部族分为十个库里亚，每一库里亚再分为若干德库里亚，其中为首的便是号称库里昂和德库里昂的首领。
此外，从每个部族都征集一支一百名骑兵或骑士的团体，叫作百人团；由此可见，这种在一个城市里简直是没有什么必要的划分，当初只不过是军事性的。然而仿佛是一种伟大的本能，预先就使得罗马这个小城为自己制订了一种适宜于作为一个世界首都的政体。
自从这一最初的划分之后，不久就产生了一种不便。那就是阿尔斑人的部族（Ｒａｍｎｃｎｓｅｓ）和沙宾人的部族（ＴａｃｉｅｎｓAｅｓ）始终是处于原来的状态，而异邦人的部族（Ｌｕｃｅｒｅｓ）却因异邦人的经常流入而不断地扩大；因此这后一个部族不久便超过了前两个部族。塞尔维乌斯针对着这种危险的谬误所找到的补救办法，就是改变划分方法；他废除了种族的划分，代之以另一种根据每个部族在城中所占的地区而进行的划分。他把原来的三个部族分为四个，它们每一个都占领罗马的一座小山，并且以山命名。于是，就在补救当前的不平等的同时，他也就防止了未来的不平等；并且为了要使这种划分不仅是地区的划分而且也是人身的划分，他就禁止居民从一个地区转移到另一个地区去；这便防止了各个种族互相混合。
他又把古来的三个骑兵百人团增加了一倍，并且另外又再增加了十二个，但始终沿用古来的名称；这是既简捷而又明智的办法，他由此便区分开了骑士团体与人民团体，并且使人民毫无怨言。
在这四个城市部族之外，塞尔维乌斯又增加了另外十五个所谓乡村部族，因为这些乡村部族是由把乡村划分为数目与此相同的乡区的居民所组成的。此后又增加了同样数目的新部族，于是罗马人民便终于分成了三十五个部族；他们从此便固定在这个数目上，直到共和国的终了。
由于城市部族与乡村部族的这一区分，便产生了一种极堪注意的结果；因为以前还从来不曾有过其他的先例，也因为罗马风尚的保持及其帝国的扩张全都有赖于此。人们一定以为城市部族会立刻就攫取权势与尊荣，并且会毫不迟疑地要贬低乡村部族的地位；但事实全然相反。我们是知道早期罗马人对于乡村生活的兴趣的。他们的这种兴趣得自于他们贤明的创造者，这些创造者把农事和军事与自由结合在一起，并且可以这样说，把美术、工艺、阴谋、财富以及奴隶制全都赶进了城市。
这样，罗马全部赫赫有名的人物就都是生活在农村里并且耕种土地，所以人们也就习惯于只在乡村里去寻找共和国的栋梁。这种情况既然是罗马最尊贵的贵族的情况，所以也就受到一切人的尊崇；人们宁愿过乡村人的简朴勤劳的生活，而不愿过罗马市民的游手好闲的生活；而且在城市里一向只不外是个不幸的无产者的人，一成为田地里的劳动者之后，就变成为一个受人尊敬的公民了。瓦戎说过，我们高尚的祖先们在乡村里奠定了那些茁壮而勇敢的人的地基，那些人在战争时期保卫着他们，在和平时期养活着他们；这话并不是没有道理的。普林尼还肯定说，乡村部族之所以受人尊崇，就是由于有组成了这些部族的那些人的缘故；反之，人们为了羞辱懒汉们，就把他们很不光彩地迁徙到城市的部族里去。沙宾人阿皮乌斯?克劳底乌斯归来定居于罗马时，是满载荣誉的；他编入了一个乡村部族，而这个部族随后就以他的姓氏命名。最后，被释放的奴隶全都参加了城市的部族，而从没有参加乡村部族的；并且在整个共和国时期都没有过任何一个例子是这种被释放的奴隶获得了任何一个行政职位的，虽说已经变成公民了。
这条准则本是卓越的；但它却被推行得太过分了，以致终于产生了一种变化，而且的确还是政制上的一种流弊。
首先，监察官在长期掌握了任意把公民从一个部族转移到另一个部族的权利之后，竟允许大部分人自行编入他们所愿意参加的部族；这种许可确乎是毫无好处的，而且还剥夺了监察权最大的能力之一。此外，权贵们既然都把自己编入了乡村部族，而被释放的奴隶们成为公民之后，又和民众一起留在城市部族里；于是部族，一般说来，便不再是地方性的或者区域性的了。但是大家都已经如此之混杂在一起，以致人们除了根据登记簿而外便无法分辩各个部族的成员；从而部族一词的观念便由实物的转化为人身的，或者不如说，差不多变成徒拥虚名了。
还有，城市部族既然地位更方便，所以在人民大会里常常也是最有势力的，并且还会把国家出卖给不惜向其中的无耻败类贿买选票的那些人的。
至于库里亚，则创制者既已制定每一部族都有十个库里亚，所以当时在城墙范围以内的全部罗马人民就构成了三十个库里亚；每个库里亚各有其自己的庙宇、神祇、官吏、祭司及其称为大路节的节日，这一节日类似后来乡村部族中所有的那种乡村节。
到了塞尔维乌斯的新的划分时，三十这个数目既不能均等地分配在他的四个部族里，所以他也就根本无意去触动它们；于是与部族相独立的库里亚，就成了罗马居民的另一种划分方式。然而，无论是在乡村部族中，还是在构成这些乡村部族的人民中，都绝不发生库里亚的问题；因为这些部族既已变成了纯粹的民事组织，而且又已采用了另一种制度来征集部队，所以罗穆鲁斯的军事性的划分就成为多余的了。这样，虽然每个公民都编制在一个部族里，然而却常常没有一个是在库里亚之内的。
塞尔维乌斯还做了第三种划分，这和前面的两种没有任何关系，但由于它的作用，却成为其中最重要的一种。他把全体罗马人民分为六级，这六级既不是按地区也不是按人身，而是按财富来区分的。从而前面各级全是富人，后面各级全是穷人，而中间各级则是拥有中等财富的人。这六个等级又再分为一百九十三个另外的团体，称为百人团；这些团体又是这样分配的：第一级独占其中的半数以上，第末级则只构成其中的一个团。这样，我们便看到人数最少的一级乃是团数最多的一级，而整个的第末一级却只能算作一个次级的划分单位，尽管这一个级就包括了罗马居民的过半数。
为了使人民不至于识透最后面这种形式的结果，塞尔维乌斯就设法赋予它以一种军事的气氛：他在第二级中插入了两个甲胄士百人团，在第四级中插入了两个军械士百人团；除了末一级以外，在每一级中他都区分开青年与老年，也就是说，区分开那些有义务服兵役的人与那些已经达到法定免役年龄的人；这种区分要比财富的区分更有必要经常地进行人口普查和统计；最后他还要求会议在玛尔斯教场上召开，而且所有达到服役年龄的人都须携带武器与会。
塞尔维乌斯之所以不在末一级中也同样地进行这种区分青年和老年的原因，就在于人们决不让构成末一级的民众也有拿起武器保卫祖国的荣誉；必须是先有家园，然后才能获得保卫家园的权利。至于点缀着今天各国国王军队里的那些数不清的乞丐队伍，恐怕其中不会有一个是不被罗马人鄙夷地从他们的步兵队里驱逐出去的吧，因为当时的兵士乃是自由的保卫者啊。然而，在最末一级之中，还可以区别无产者和那些叫作“按人头计数”的人。前者还不是完全沦于一无所有的人，至少还在向国家提供公民；有时候在紧急关头，甚至于还提供兵士。至于那些全然一无所有的人，那些除非按人头便无法计数的人，他们就完全被认为是毫无地位的了；到了马留乌斯才是第一个肯征募他们入伍的人。
我们在这里并不判断这第三种计数办法的本身是好是坏；但我相信可以断言，如果不是早期罗马人的纯朴的风尚、他们的大公无私、他们对农业的兴趣、他们对于商业与牟利的鄙视，这种办法就不能付之实践。近代又有哪一个民族，他们的贪得无厌、栖惶不安、阴谋诡计、无休无止的浮沉变幻、永远不断的枯荣反复，是能够使这样一种制度延续上二十年之久，而又不致于颠覆整个国家的呢？我们还必须指出，在罗马，风尚与舆论要比这种制度更有力量，同时也纠正了这一制度的弊病；并且富人过分炫耀了自己的富有，就会贬到穷人的等级里去的。
从这一切便很容易理解，何以人们差不多总是只提到五级，虽然事实上是有六级的。第六级既不向军队提供兵士，又不在玛尔斯教场上投票，而且在共和国里也几乎没有任何用处，所以也就不大被人当作一回事了。
罗马人民的各种不同的区分便是如此。现在就让我们来看它们在大会中所起的作用。这些合法召集的大会就叫作人民大会；它们通常是在罗马公共会场上或是在玛尔斯教场上举行，分为库里亚大会、百人团大会和部族大会三种；这要看它的召开是依据这三种形式中的哪一种而定。库里亚大会是罗穆鲁斯的创制，百人团大会是塞尔维乌斯的创制，部族大会则是人民的保民官的创制。任何法律唯有人民大会才能批准，任何行政官唯有人民大会才能选举；而且既然没有一个公民是不编入某一个库里亚、某一个百人团或某一个部族之内的，因此每个公民都不能被排除投票权，因此罗马人民在法律上与事实上都真正是主权者。
为了使大会得以合法地召开，为了使它的行为具有法律的力量，就必须具备三个条件：第一是召集大会的团体或行政官必须赋有为此所必需的权威；第二是大会必须在一个法定的日期举行；第三是占卜必须是吉兆。
第一条规定的原因不需要再作解释了。第二条乃是一项政策措施；这样，在节日与市集的日子就不许举行人民大会，因为这时乡村的人们都进罗马城去办自己的事，所以没有时间能到公共会场上来呆一天。由于有第三条，元老院便可以约束一个高傲而激动的民族，并且可以及时抑制要谋反的保民官的狂热；然而保民官却也找出了各种办法来摆脱这种束缚。法律与首领的选举，绝不是提请人民大会议决的唯一事项；罗马人民还篡取了政府最重要的各种职能，我们可以说，欧洲的命运便是在他们的大会里规定的。开会目的的多样性，就使得这些会议根据其所要表决的事情而采取各种不同的形式。
要评判这些不同的形式，只须加以比较就够了。罗穆鲁斯创设库里亚的用意，是要以人民遏制元老院，又以元老院遏制人民，而他自己则同等地驾驭这二者。于是，他便通过这种形式赋予了人民以整个数量上的权威，用以平衡他所留给贵族们的权势上的与财富上的权威。然而，按照国君制的精神，罗穆鲁斯仍然是留给了贵族们以更多的便利，因为贵族们的受保护者可以影响到投票的多数。这种值得赞美的保护主与受保护者的制度，真是一项政治的与人道的杰作；没有这种制度的话，与共和国的精神是如此之背道而驰的贵族制就无法维持了。唯有罗马才有这种荣誉为全世界做出来这样优异的榜样，这一制度从未造成过流弊，但也永远不曾为后人所仿效。
这种库里亚的形式既然在王政时期一直存在到塞尔维乌斯的时代为止，而塔尔干王朝末期的统治又根本不被人认为是合法的；所以一般就以ｌｅｇｅｓｃｕｒｉａｔN（库里亚法）这个名词来指王政时期的法律。
在共和时期，库里亚经常只限于四个城市部族，而且仅只包括罗马城的民众；所以这些库里亚既不能与作为贵族之首的元老院相适应，也不能与虽然是平民但却是作为富裕公民之首的保民官相适应。因而它们便丧失了信用，它们威信扫地到了这种地步，竟致它们的三十名役吏集合起来就做出了库里亚大会所应该做的事情。
百人团的划分法是如此之有利于贵族制，以致人们起初很难看出：人民大会既然是以百人团大会为名，而执政官、监察官和其他的象牙行政官又都是由它选出的，那末何以元老院在其中却始终不能占优势。事实上，构成了全体罗马人民六个级的这一百九十三个百人团，第一级就占了其中的九十八个；而且既然是只按百人团来计票，所以第一级一个级就超过了所有其他各级票数的总和。当第一级所有的百人团意见都一致的时候，人们干脆就不再计算票数了；最少数的人所决定的事，便被通过成为大多数人的决议。因而我们可以说，在百人团大会里一切事情之由金钱的多少来规定，要远甚于其由票数的多少来规定。
然而，这种极端的权威却有两种方法可以缓冲。首先，保民官照例是，而且大多数的平民也总是属于富有者的等级的；所以他们便在这第一级里面与贵族们的威信分庭抗礼。
第二种方法是这样的：不让百人团一开始就按他们的级别——这总是要从第一级开头的——进行投票，而是用抽签抽出一个百人团，让这个百人团单独进行选举；然后在另一天再按等级召集全体的百人团重新进行这同一项选举，而通常结果也都相符。这样，开例示范的权威便按民主制的原则，由级别让给了抽签。
这种办法还产生了另一种好处，那就是乡村的公民在两次选举之间，可以有时间了解临时被提名为候选人的优点，以便在了解情况以后才投他们的票。但是在要求迅速的借口之下，这种办法便终于被废止了，于是两次选举就在同一天之内进行。
确切地说，部族大会才是罗马人民的议会。部族大会只能由保民官召集；会上选出保民官并通过平民制定的法律。
元老院在这里不仅毫无地位，而且甚至没有出席的权利；元老们既然不得不服从他们自己并不能投票表决的那些法律，所以在这方面，就要比一个最卑微的公民还更少自由。
但这种不公道却全然被人误解了，而仅此一点就足以使一个不曾容纳其全体成员的公共团体的法令全部失效的。当所有的贵族以他们作为公民所具有的权利而出席大会时，他们这时已经是单纯的个人，所以便很难影响到这种按人计票的表决形式，因为在这里最渺不足道的无产者也可以和首席元老一样。
由此可见，除了如此众多的人民由于投票时各种不同的分配方式而产生的秩序之外，这些分配方式的本身也并不能归结为是无关重要的形式；其中的每一种，对于当时使得人们之所以要选择这一方式的目的来说，都有其相对的作用。
这里无庸多谈细节，根据以上的阐述就可以得出结论说：部族大会最有利于人民的政府，而百人团大会则最有利于贵族制。至于库里亚大会，那里唯独罗马民众构成了其中的大多数，它就只能有利于暴君制与险恶的用心；所以库里亚大会便遭人非难，就连那些叛乱者们也都避免使用这种可能使自己的谋划过份暴露的办法。毫无疑义，罗马人民的全部尊严唯有在百人团大会里才能充分表现出来，唯有百人团大会才是全体的；因为在库里亚大会里没有包括乡村各部族，而在部族大会里又没有包括元老院和贵族。
至于计算票数的方法，在早期罗马人中间就像他们的风尚一样地简单，虽说还不如斯巴达那么简单。每个人都高声唱出自己的一票，由一个记录员依次把它们记下来；每个部族中的多数票便决定了本部族表决的结果，各部族间的多数票就决定了人民表决的结果；库里亚和百人团也是这样。唯有正直在公民中间占有统治地位，人人都耻于公开地投票赞成一种不公正的意见或一个不体面的臣民的时候，这种办法才是好的；但是当人民腐化而可以进行贿选的时候，那就适宜于采用秘密的投票方法了，为的是可以用不信任来制止贿选者，并且也可以给那些流氓无赖们提供一种不至于沦为卖国贼的办法。
我知道西赛罗是谴责这种改变的，而且他把共和国的灭亡部分地归咎于这一点。可是，我虽然也能体会西赛罗的权威在这里所应有的份量，但我却不能同意他的意见。相反地，我认为正是由于这类的改变做得太不够了，才促成了国家的灭亡。正像健康人的营养不宜于病人一样，我们也决不能要求把适用于善良人民的同样的法律拿来治理腐化了的人民。没有什么比威尼斯共和国的悠久的历史更能证明这条准则的了；威尼斯共和国的影子至今还存在，就完全是因为威尼斯的法律仅仅适用于坏人。
于是，每个公民都被分给一张票，每个公民在投这张票时都可以不让别人知道他的意见是什么。同时，关于收票、计票、比较数字等等，还确定了一些新的手续。但是所有这些都未能防止负责这项职务的官吏们的忠诚不经常受到怀疑。最后，为了防止投票的舞弊与交易，还制定过种种禁令，而票数目之多却正好表明了它们的无效。
到了末期，罗马人就常常不得不乞援于种种非常的权宜手段来补救法律的不足了。有时候，他们就假托神迹，然而这种办法只能欺骗人民，却不能欺骗统治人民的人；有时候，乘候选人还没有来得及进行阴谋活动之前，就突然召集一次大会；有时候，因为看出人民已被人争取过去要参与为非作歹的一方了，于是就一味空谈，把整个议程都消磨掉。然而野心家终于规避了这一切。可是，最难于置信的却是：在这样的流弊泛滥之中，这么广大的人民，幸而赖有他们那些古代的成规，竟从未停止过选举行政官、通过法律、审判案件以及处理一切公私事务，而且几乎和元老院亲身做起来是同样地轻松顺利。
第五章论保民官制
当人们不能在国家的各个组成部分之间确定一个严格的比例的时候，或者是一些不可消除的原因在不断地改变着它们的比率的时候，于是人们便创立了一种特殊的行政机构；这一机构并不和其他部分一道构成共同体，但它能使各个项目恢复正确的比率。它或是在君主与人民之间，或是在君主与主权者之间，或者如果必要的话，同时是在这两方面之间，形成一种联系，也可以说是一个比例中项。
这个团体，我称之为保民官制，它是法律与立法权的守护者。它有时候可以用来保护主权者以对抗政府，就像人民的保民官在罗马所做的那样；有时候，可以用来支持政府以对抗人民，就像目前十人会议在威尼斯所做的那样；并且有时候，又可以用来保持一方与另一方之间的平衡，就像监察委员在斯巴达所做的那样。
保民官制决不是城邦的一个组成部分，而且也不应该具有立法权或行政权的任何一部分；但也正好是在这一方面，保民官的权限才最大；因为他虽不能做出任何事情，却可以禁止一切事情。作为法律的保卫者，它要比执行法律的君主与制订法律的主权者更为神圣、更为可敬。这是我们很明显地可以在罗马看到的；罗马的那些高傲的贵族们总是鄙视所有的人民，但他们却不得不在一个平凡的、既无占卜权又无司法权的人民官吏的面前低下头来。
保民官制如果控制得高明，可以成为一个良好体制的最坚固的支柱；但它所具有的力量只要稍微多一点，就会颠覆一切的；至于软弱，那却不是保民官制的属性了，只要他真有了权力的话，那就绝不会少于他所必需的权力。
当保民官篡夺了他只能作为其调节者的行政权的时候，并且要行使他只能是加以保护的法律的时候，则保民官制就会蜕化为暴君制。在斯巴达还能保持它的风尚时，监察委员的庞大权力是不足为患的；但在腐化开始之后，那就加速了它的腐化。被这些暴君们所杀害的阿基斯，终于由他的继承者复了血仇；监察委员们所犯的罪行与所受的惩罚，同等地加速了共和国的灭亡；于是到克里奥门尼斯之后，斯巴达就再也无可称道了。罗马也是经历了同样的道路灭亡的；而且保民官以法令所篡夺的过度的权力，靠着原是为了自由而制订的法律的帮助，最后竟成为那些摧毁了自由的皇帝们的保障了。至于威尼斯的十人会议，则它是一种血腥的法庭，它对于贵族与对于人民是同样地可怖；而且当它堕落之后，它远不是高尚无私地在保护法律，反而只是在暗中进行那些骇人听闻的勾当。
保民官制，正像政府一样，会随着它的成员的增多而削弱。罗马人民的保民官，最初人数是两个，后来是五个，他们还希望把这个数目再增加一倍；而元老院也就让他们这样做，元老院料定他们会彼此掣肘的，后来的情形果然不出所料。
要防止如此之强而有力的团体篡夺大权，最好的方法——而这样的一种方法至今还不曾有任何一个政府注意过——就是不让这种团体成为永久性的，而是规定它必须有各种宣告它中断的间歇期。这些间歇期也不应该太长，以免使滥用职权得以有时间滋长；它们可以由法律来规定，使人能在必要时很容易通过非常委员会加以缩短。
这种方法在我看来并没有什么不便，因为正如我已经说过的，保民官制既不构成体制的一部分，所以去掉之后也不会损害体制；而且这种方法在我看来还是有效的，因为一个新恢复起来的行政官并不是从他的前任所具有的权力出发，而是从法律所赋予他的权力出发的。
第六章论独裁制
法律的僵硬性会妨碍法律得以因事制宜，所以在某些情况下就能使法律成为有害的，并且在危机关头还能因此致使国家灭亡。程序以及种种手续上的拖延，都需要一段时间，有时候这是局势所不容许的。很可能出现千百种情况都是立法者所根本未曾预料到的；因而能够察觉到我们并不能预见一切，这本身便是一种极其必要的预见了。
因此，就绝不能要求把政治制度坚硬化到竟致于取消了那种使法律中止生效的权力的地步。就连斯巴达也都曾让它的法律休眠过。
然而，唯有最大的危险才值得去冒变更公共秩序的危险；并且除非是在涉及国家生死存亡的时候，否则人们是决不应当停止法律的神圣权力的。在这种罕见而又显著的情况之下，人们便以一种特殊的行为而把维护公共安全的责任托付给一个最值得信任的人。这一委托可以按危险的种类而以两种方式进行。
如果为了挽救危局，只需扩大政府的活动就够了的话；那末，便可以把政府集中在它的一个或两个成员的身上。于是，这里所变更的便不是法律的权威，而仅仅是行使法律的形式。
如果危险已到了这种地步，以致法律的尊严竟成为维护法律的一种障碍；这时候，便可以指定一个最高首领，他可以使一切法律都沉默下来，并且暂时中止主权权威。在这种情况下，公意是无可怀疑的；并且很显然，人民首要的意图乃是国家不至于灭亡。采取这种方式时，立法权威的中止并不就是消灭；行政官可以使立法权威沉默，却不能使之发言；他可以控制它，却不能代表它；他可以做一切事情，但是不能立法。
第一种方法是罗马元老院所采用的，它以一种庄严的仪式授权执政官来保障共和国的安全。当两个执政官之一任命一个独裁者的时候，则所用的便是第二种方法了；这种办法是阿尔比给罗马做出了先例的。
当罗马共和国肇始时，他们每每求助于独裁制；因为国家还没有一个足够巩固的根基，能够仅凭宪法的力量就可以自保。这时候，罗马的风尚使得在别的时代里曾经是必要的种种防范措施都成为多余；人们既不用害怕独裁者会滥用他的权威，也不用害怕他会企图在任满之后仍然保持他的权威。相反地，好像这样大的权力对于被赋以这种权力的人反而是一种负担，因此，独裁者总是急于摆脱这种权力；仿佛取代法律的地位乃是一种非常之痛苦而又非常之危险的职位似的。
于是这里的危险就不在于滥用权力而在于贬低权力了，这就使我要指责罗马早期对这种至高无上的行政官制度的运用是不够审慎的。因为当人们把这种制度滥用于选举、奉祀以及种种纯形式的事务上的时候，就有理由要耽心它在必要的关头反而会变得不够坚强，并且人们也会习惯于把仅仅是用之于无谓的仪式方面的这种官衔看成只是个空头衔。
及至共和国的末期，罗马人已经变得更为慎重了，可是他们又同样毫无理由地吝惜独裁制，正像以往他们滥用独裁制那样。很容易看出，他们的戒心是缺乏根据的，当时首都力量的薄弱，在它内部那些行政官的面前反而成了安全的保障；一个独裁者在某种情况之下可以保卫公共自由，但永远不能觊觎公共自由；罗马的枷锁并不是在罗马本身之内铸成的，而是在它的军队里面铸成的。马留乌斯对苏拉以及庞培对凯撒都没有进行什么抵抗，这就足以说明以内部的权威去抵抗外来的武力，可能期待着什么结果了。
这种谬误使得罗马人犯了重大的错误。例如，关于卡提里那事件并未任命一个独裁者，就是这样的一种错误：因为这一事件既然只是罗马城内的问题，至多也只是意大利某几个省区的问题；所以一个独裁者运用法律所赋予他的无限权威，是很容易消除阴谋的。但那次阴谋只是由于有种种幸运机缘的偶合才被阻止；而这种机缘却是人类的审慎所永远不应当期待的。
元老院并不这样做，反而满足于把它的全部权力都交给执政官；从而就发生了西塞罗为着行动的有效而不得不在一个根本要点上逾越了这种权限。如果说开头一阵的欢悦竟使得人们赞同了他的行为的话，那末到后来人们又要他对公民违反法律的流血事件负责，就也应该是公正的；而对于一个独裁者，就不能加以这种谴责了。然而这位执政官的辩才却迷惑了大家；他本人虽然是罗马人，可是他爱自己的光荣更甚于爱自己的祖国；他追求的与其说是保卫国家的最合法而又最妥当的办法，倒不如说是要使自己享有这一事件的全部荣誉的办法。于是他就很公正地被当作罗马的解放者受到尊敬，而又很公正地被当作法律的破坏者受到惩罚。无论对他的判决的撤销是多么光彩，但那确实只能是一种恩赦。
此外，无论这一重要的委任是以什么方式来授予能，但最重要的是必须把它固定在一个很短的期限之内，绝对不能延长。在需要建立独裁制的危机关头，国家很快地不是毁灭就是保全；当紧急需要过去以后，独裁制不是变成暴君制，就是徒有虚名。在罗马，独裁者的任期只能是六个月，他们大部分都是在期满之前就退任的。如果任期规定得再长，他们或许还会企图再加以延长，就象十人会议对于任期一年所做过的那样。独裁者只许有时间来应付使他被选为独裁者的那种紧急情况，但不许有时间来梦想其他的计划。