筹建北洋海军
海防问题是近代中国面对资本主义列强的挑战而提出的重要课题。鸦片战争改变了历代备边多在西北的状况，东南海疆成为国防第一线，原来“华洋隔绝之天下”，一变而为“中外联属之天下”，从而赋予海防问题以近代的意义和全新的内容：防御对象不再是阴代那种散股的倭寇和海盗，而是日益向外招展殖民市场、力图按照自己的面貌改造世界的资本主义列强，其经济发展水平和综合国力远远超过古老的封建主义中国；海防问题不再是只涉及东南沿海安全的局部性问题，而是一个关系到国家独立地位和民族发展前途的全局性问题：海防建设不再是增加旧式“风篷”和“孤矢”，而是中国向西方学习、取其长技、实现近代化努力的一个重要组成部分。
70 年代以后，由于国内农民起义的逐渐平息和外国资本主义的加紧侵略，内部矛盾趋于缓和，外部矛盾日益激化，边疆危机纷至沓来。是时日本“逼于东南”，俄国“环于西北”，“外警之迭起环生者，几于无岁无之”
①，时势迫使清政府不得不把视线转向对外关系，筹办海防，建立新式海军。1874年日本出兵侵略台湾，使清朝有识之士觉察到日本对中国构成了严重威胁。
奕䜣说：“日本兵扰台湾，正恃铁甲船为自雄之具。彼时各疆臣因防务未集，骤难用兵，均以彼有此船，中国无此船为可虑之尤。自台事就绪，而揣度日本情势未能一日忘我，不能不豫为之备，于是有海防之议①。
是年11月5日，总理衙门递呈《海防亟宜切筹武备必求实际疏》，强调筹办海防的必要性和紧追性，并提出“练兵”、“简器”、“造船”、“筹饷”、“用人”、“持久”等项办法，请交滨江沿海各省督抚、将军讨论。
19 日正在广东揭阳家居的丁日昌通过广东巡抚张兆栋将其前在江苏巡抚任内、“参以西人筑台练兵之法”而拟定的《海洋水师章程》6 条递呈，“以备圣慈采择”。他提出海军统一指挥与分区设防的主张，建议根据中国沿海海域的自然条件与国防需要，创立北洋、东洋、南洋三支海军，各设提督一人，北洋提督驻天津，负责直鲁两省沿海防务；东洋提督驻吴淞，负责江浙两省沿海防务；南洋提督驻南澳，负责闽粤两省沿海防务。三支海军各备大兵船6艘，炮船10艘，每半年会操一次，以期“三洋联为一气”。清廷将总理衙门和丁日昌的条陈交沿江沿海各省督抚详细筹议，限一月内复奏。当时左宗棠在陕甘总督任上，辖境并非沿海沿江地方，但总理衙门认为他“留心洋务”，所以也咨请他参加讨论。
有关各省督抚在复奏中，虽然原则上都承认“海防一事，为今日切不可缓之计”，总理衙门“原奏六条”，“亟应筹办”，但由于思想认识水平不同和各自处境的差异，所以在具体主张上还存在着很大分歧，而分歧的焦点则在于战略防御重点应该放在什么地方的问题上。
奉命简阅长江水师的彭玉麟、两广总督英翰等认为，与其加强海防，莫如整饬长江防务，可为“东南久远之计”。湖南巡抚王文韶、山东巡抚丁宝桢把俄国看作最大威胁，一个主张注重西北塞防，神速进军收复新疆，一个主张注重东北塞防，保卫清朝“根本重地”。湖广总督李瀚章、福建巡抚王凯泰、钦差办理台湾等处海防兼理各国事务大臣沈葆桢、两江总督李宗羲等则强调海防为当前第一要务，主张优先筹办。
① 醉福成：《强邻坏伺谨陈愚计疏》，《庸盒海外文编》，卷32，第6页。
① 《光绪元年六月二十二日总理各国事务衙门奕䜣等奏折》，《洋务运动》（二），第337页。
李鸿章是最大的海防论者。他遵旨上了由幕僚薛福成代笔的《筹议海防折》，系统地阐述了自己对海防问题的看法。他认为“总理衙门陈请六条，目前当务之急和日后久远之图，业经综括无遗，洵为救时要策”。明确表示“居今日而欲整顿海防，舍变法与用人别无下手之方。”这里的所谓“变法”，主要是指改革军事制度，建立近代海陆军；所谓“用人”，主要是指改革科举制度，培养新式人才。他根据中外军备状况和中国地理环境，主张中国应“以陆军为立国根基”、“就现有陆军认真选汰，一律改为洋枪炮队”；同时“亟练水师”，加强海防，而“其防之之法，大要分为两端”，即“守定不动之法”和“挪移泛应之法”，因此“外海水师铁甲船与守口大炮铁船皆断不可少之物”。他同意设立北、东、南三洋海军，但认为各洋海军均须拥有大铁甲船二艘，“一处有事，六船联络，专为洋面游击之师，而以余船附丽之，声势较壮。”他鉴于筹办海防需款甚巨与清政府“财用极继”的矛盾现实，断言“欲图振作，必统天下全局，通盘合筹，而后定计。”他称赞曾国藩“暂弃关外专清关内之议”为“老成谋国之见”，认为“新疆不复，于肢体之元气无伤，海疆不防，则腹心之大患愈棘。”他建议停止进兵新疆，改用招抚办法，准阿古柏等或如云、贵、粤属的苗瑶土司。自为部落，或如越南、朝鲜的略奉正朔。“其停撤之饷，即匀作海防之饷，否则只此财力，既备东南万里之海疆，又备西北万里之饷运，有不困穷颠蹶者哉？”他还力主“开源节流”，“仿行西法”发展民用企业，设厂制造耕织机器，开采煤铁各矿，兴办轮船铁路，榷其余利，养船练兵①。
李鸿章不仅上疏陈词，而且授意丁日昌围绕总理衙门原奏6条“筹议切实办法”。丁日昌遵嘱写成《海防条议》，请李鸿章代为上呈。《海防条议》
实际上已经超出总理衙门所提练兵、简器、造船、筹饷、用人、持久六条的范围，而是从更广泛的背景上探讨加强海防的途径，涉及经济领域的改革和近代化问题。李鸿章“披读再四”，发现丁日昌同自己意见一致，并且讲了自己想到而未敢说出的话，因而非常高兴，特地致函丁日昌说：《海防条议》
“逐条皆有切实办法，大意似与拙作一鼻孔出气，而筹饷条内推及陆路电报、公司银行、新疆铁路，用人条内推及农商受害、须停止实职捐输，此皆鸿章意中所欲言而未敢尽情吐露者，今得淋漓大笔发挥尽致，其比喻处、痛快处，绝似坡公来书所谓现出全体怪象；虽令俗士咋舌，稍知洋务者能毋击节叹赏耶！”
②左宗棠的看法有所不同。他称颂总理衙门筹办海防6条“闳远精密，无少罅隙”，而反对丁日昌、李鸿章、王文韶的某些条陈。他批评丁日昌设立北东南三洋海军的建议，认为“洋防一水可通，有轮船则闻警可赴。北东南三洋只须各驻轮船，常川会哨，自有常山率然之势。若划为三洋，各专责成，则畛域攸分，翻恐因此贻误，分设专阃三提督共办一事，彼此势均力敌，意见难以相同。七省督抚不能置海防于不问，又不能强三提督以同心，则督抚亦成虚设，议论纷然，难以实效。”
③他既反对李鸿章暂缓西征，节饷以备海防的意见，又不赞成王文韶全力注重西征的建议，主张“东则海防，西则塞防，二者并重。”
① 《李文忠公全书》，奏稿，卷24，第19—21页。
② 李鸿章：《复了雨生中丞》，《李文忠公全书》，朋僚函稿，卷15，第6页。
③ 《洋务运动》（一），第114页。
在上述诸多议论中，李鸿章和左宗棠二人的主张具有代表性，他们虽然都表示支持总理衙门筹办海防六条，但在海军要不要集中领导和统一指挥、如何处理海防与塞防的关系问题上却存在着原则分歧。李鸿章淮系集团的主要地盘在北洋，所以李鸿章极力强调海防的重要，而视西北塞防为可有可无，甚至不惜以“渐弃新疆”为代价，来加强海防建设；同时竭力支持丁日昌建立三洋海军的主张，以便直接控制北洋海军。当然，就中国防御列强侵略的战略需要来说，李鸿章强调海防、建立海军的意向是无可非议的，问题在于不应忽视西北塞防、鼓吹“渐弃新疆”。左宗棠湘系集团的势力先在东南而后移至西北，他既看到日本侵略台湾并窥伺朝鲜、英法两国企图分别由缅甸和越南侵入我国西南诸省的事实，深感沿海防务亟待加强；又目睹阿古柏匪帮盘踞新疆、沙俄强占伊犁的罪行，深感收复新疆乃当务之急。因此，他主张水陆兼顾，一面收重新疆，一面加强海防。他对建立海军一向持积极态度，有人说他奏准设立福州船政局，“是为中国海军萌芽之始”。他认为海军应该集中领导和统一指挥，防止被人“挟以自重”，互分畛域，以便在抵御外国侵略的斗争中发挥其应有的作用。
1874 年底正当各省督抚复议基本汇齐之际，同治帝病死，光绪帝继立，慈禧再度垂帘听政，因而拖至1875年3月清廷才下令“亲郡王会同大学士、六部、九卿悉心妥议，限一月内复奏。”这样，“海防议”便进入了廷议阶段。醇亲王奕䜣支持筹办海防，并认为筹款一事，以“李鸿章之请暂罢西征为最上之策”，而“开矿挖煤”只应“试办于一省一地，可则行，不可则止”
①。礼亲王世铎指出：“筹办海防一事，实为今日不可再缓之举”，但不可通过“增盐厘、借洋债、开矿等”途径筹款，因为这样作，“深恐流弊易滋，诸多窒碍”。通政使于凌辰、大理寺少卿王家壁公然反对发展近代民用企业和建设近代海防，诬蔑丁日昌为“丁鬼奴”，攻击李鸿章、丁日昌“直欲不用夷变夏不止”。
以奕䜣为首的总理衙门的结论，既驳斥了于凌辰、王家璧等反对筹办近代海防的谬论，又否定了李鸿章暂缓西征、节饷以备海防的主张，坚持了海防、塞防并重的方针，因而得到慈禧的批准，于是光绪发布上谕，任命李鸿章、沈葆桢二人分别督办北洋、南洋海防事宜，“所有分洋、分任练军、设局及招致海岛华人诸议，统归该大臣等择要筹议。其如何巡历各海口，随宜布置，及提拨饷需，整顿诸税之处，均着悉心经理”，并说“此次议奏，有关西北及防范俄人事务，业由总理各国事务衙门抄寄左宗棠阅看，即着该大臣通盘筹划，以固塞防厉①。
由于清廷任命李鸿章督办北洋海防事宜，并决定“先就北洋创设水师一军，俟力渐充，就一划三”，所以李鸿章及其北洋海军在清朝的海防、海军建设中一开始就处于举足轻重和优先发展的地位。沈葆桢起初曾自动提出“外海水师宜先尽北洋创办”，4 百万两海防专款先“统解北洋兑收应用”，但过了3年，他又以“南洋税课日绌”为借口，请求将海防专款仍按原来决定分解南北洋使用。1879年冬，沈葆桢去世，从此“海军之规划，遂专属于李鸿章，乃设水师营务处于天津，办理海军事务，以道员马建忠董之。”
②1881① 《光绪元年二月二十六日醇亲王奕䜣奏折》，《洋务运动》（一），第116页。
① 《光绪元年四月二十六日军机大臣密寄》，《洋务运动》（一），第154页。
② 池仲祜：《海军大事记》，《洋务运动》（八），第484页。
年李鸿章奏请以提督丁汝昌统领北洋海军，奏改三角形国旗为长方形，以纵3尺横4尺为定制，质地章色如故。1885年由于中法战争失败的教训，清廷下谕宣称：“当此事定之时，惩前毖后，自以大治水师为主。”李鸿章立即表示拥护，说“伏读谕旨，谆谆以大治水师为主，洵为救时急务。”他鉴于海防、海军建设缺乏集中领导和统一指挥所造成的种种弊端，建议效法西方，添设海军部或海防衙门。他说：
西国设立水师，无不统以海部，即日本亦另设海军卿以总理之，今虽分南北两洋，而各省另有疆臣，迁调不常，意见或异，自开办水师以来，迄无一定准则，任各省历任疆吏意为变易，操法号令参差不齐，南北洋大臣亦无统辖画一之权，遂至师船徒供转运之差，管驾渐染逢迎之习，耗费不赀，终无实效，中外议者多以为訾。或谓宜添设海部，或谓宜设海防衙门，有专办此事之人，有行久之章程，有一定之调度， 而散处之势可归联络。若专设有衙门，筹议有成规，应手有用款，则开办后诸事可渐就绪。至办之愈久愈有裨益，一切详细纲目，须参考西国海部成例变通酌定，南北一律永远遵循，斯根柢固而事权一，然后水师可治，是在宸衷独断，破除常格，慎简深明防务之大臣，会筹妥办，自可行之以渐， 持之以久。若以素不讲求者滥竽其间，各省意见不一，购造船械不一，未必不虚耗帑金，而水师仍有名无实，恐永无振兴之日矣。
①李鸿章以克服分散主义、实行集中统一领导为由，建议添设海军部或海防衙门，无疑对于海军建设是有益的。这个建议，迎合了清廷收回海军大权的愿望。是年 10 月清政府决定设立海军衙门，任命醇亲王奕匡总理海军事务，庆郡王奕䜣和李鸿章为会办。海军衙门虽然名义上以奕䜣为首，但实权却操在李鸿章手中。李鸿章利用海军衙门，以整顿海防为名，加速北洋海军建设。1888年夏，乘直隶按察使周馥入京陛见之机，李鸿章便让周馥留在海军衙门商定水师章程。9 月海军衙门正式奏定《北洋海军章程》，“内多酌用英国法，仍以宪庙军规为依归。”《北洋海军章程》规定，设海军提督一员，统领全军，提督衙门设在威海刘公岛上，总兵两员，分左右两翼，各统带铁甲舰，为领队翼长，副将以下各官员，根据他们所带舰艇的大小，职务的轻重，按品级分别安排。
总兵以下的官员，都住在舰上，不另设衙门。12月清廷明令以丁汝昌为北洋海军提督，林泰曾为左翼总兵，刘步蟾为右翼总兵。至此，北洋舰队正式成军。
李鸿章说：筹办海防，是“欲与洋人争衡”
①，创建海军，是为了抵御从海道内犯的外国侵略势力，特别是近在咫尺的日本侵略者。“日本国小民贫，虚骄喜事。长崎距中国口岸不过三四日程，揆诸远交近攻之义，日本狡焉恩逞，更甚于西洋诸国。今之所以谋创水师不遗余力者，大半为制驭日本起见。”
②但这种抵御外侮，又具有以下几个特点。第一，它是以承认外国侵略者在中国的存在和特权为前提的。李鸿章认为“各国条约已定，断难更改”。“居今日而曰攘夷，曰驱逐出境”，纯属“虚妄之论”。第二，它的真实含义，是“目前固须力保和局，即将来器精防固，亦不宜自我开衅。彼挨或以万分① 《光绪十一年七月初二日宜隶总督李鸿章奏》，《洋务运动》（二），第570—571页。
① 李鸿章：《湘淮各军少裁长夫折》，《李文忠公全书》，奏稿，卷61，第8页。
② 《光绪六年十二月十一日直隶总督李鸿章奏》，《洋务运动》（二），第49页。
无礼相加，不得已而一应之耳。”
③这就是说，对待外国侵略，一要“力保和局”；二要遵守“国际公法”，不准“自我开衅”；三要忍辱追让，只有当“彼族或以万分无礼相加”时，才能被迫“一应之”，而“一应之”的目的，依然在于“善全和局”，并非想要驱逐或消灭外国在华的侵略势力。第三，它采取战略防御方针，把北洋海军建成防御型的而不是进攻型的海上力量。
李鸿章说：“中国即不为穷兵海外之计，但期战守可恃，藩篱可固，亦必有铁甲船数只游奕大洋；始足以遮护南北各口，而建威销萌，为国家立不拔之基。”
①李鸿章筹办海防，创建北洋海军，还有两种打算。
第一，“靖内奸”。李鸿章在《筹议海防折》中曾说：“陆军与水师用法各殊”，“水师犹可上岸击贼，陆军未便强令操舟”。海军既可“上岸击贼”，又能为镇压人民起义而载运军火援兵。
第二，“挟以自重”。李鸿章说：“兵乃立国之要端，欲舍此别图其大者、远者，亦断不得一行其志”
②。他懂得军队的重要性和有军则有权的道理，企图通过筹办海防，创建北洋海军，进一步巩固和扩大自己的权势。他规定的北洋海军领导体制是，名为“统帅”的海军提督“无权，而受制于北洋大臣，“动辙（辄）必禀命而行”
③。1886 年兵部左侍郎黄体芳就指出李鸿章“拥兵自卫”，北洋水师有变成“李鸿章之水师”的危险性，说“再阅数年，[李鸿章]兵权益盛，恐用以御敌则不足，挟以自重则有余”
④。
要建立近代海军，就必须解决船舰问题。李鸿章起初主张自造船舰，1874年转而采取买船为主、造船为辅的方针。他在《筹议海防折》中说：“现计闽厂造成轮船十五号，内有二号已在台湾遭风损坏。沪厂造成轮船六号，内有二号马力五百匹，配炮二十六尊，与外国大兵船相等。其余各船，皆仅与外国小兵船根拨相等，然已费银数百万有奇，物料匠工多自外洋购致，是以中国造船之银，倍于外洋购船之价。今急欲成军，须在外国定造为省便，……而中国船厂仍量加开拓，以备修船地步。”
①由此可见，李鸿章所以主张向外国买船，一是“中国造船之银，倍于外洋购船之价”；二是“急欲成军，须在外国定造为省便”。1880 年内阁学士梅启照奏请饬令闽沪二厂仿造铁甲船，李鸿章复奏说：“中国制造之法宜渐扩充，果使所造，行驶之速、锋棱之利不逊于洋厂，虽需费稍多亦可免洋人之居奇，开华匠之风气。拟请饬下船政大臣详查该厂仿照铁甲，究须添备机器若干，……约需造价若干，详细酌估具复。如能合算，即以应购铁甲之费附入该厂，勉期造办。”
②这表明李鸿章在买船和造船问题上，主要是从船只性能、造船费用方面考虑的。
李鸿章向外国买船，是先从依靠洋人购买炮船入手，尔后发展为自主的购买新式铁甲船的。
他向外国购买的第一批炮船，是通过赫德在英国定造的蚊子船，又称蚊③ 李鸿章：《筹议海防折》，《李文忠公全书》，奏稿，卷24，第1页。
① 《光绪五年十月二十八日宜隶总督李鸿章奏折》，《洋务运动》（二），第421页。
② 李鸿章：《复郭筠仙星使》，《李文忠公全书》，朋僚函稿，卷17，第12页。
③ 《张哲溁呈文》，盛宣怀档案资料选辑之三《甲午中日战争》（下），第397页。
④ 《光绪十一年十二月十六日兵部左侍郎黄体芳奏》，《洋务运动》（三），第17、18页。
① 《李文忠公全书》奏稿，卷24.第17页。
② 《光绪六年十二月十一日直隶总督李鸿章奏》，《洋务运动》（二），第496页。
船。1875年李鸿章与赫德议定向英国阿摩土庄订购4艘蚊船。这 4艘蚊船于1876年间先后驶到中国，被李鸿章分别命名为“龙骧”、“虎威”、“飞霆”、“策电”。李鸿章由于缺乏近代船舰知识，被赫德的花言巧语所迷惑，盲目吹嘘蚊船“精致灵捷”，“堪为海口战守利器”。1878年李鸿章通过赫德代南洋订购蚊船4艘，沈葆桢为其拟名为“镇东”、“镇西”、“镇南”、“镇北”。翌年，这4艘蚊船驶抵天津，李鸿章将其留驻北洋，而于1880年将原购之“龙骧”等4艘蚊船调拨给南洋。不久，他又为山东代购2艘蚊船，分别命名为“镇中”、“镇边”，在北洋“合队操练”。实践很快就证明，赫德经手购买的8艘蚊船，根本不是什么“战守利器”。1879年李鸿章开始认识到蚊船炮重船小，行驶迟缓，只能在海口及沿岸浅水处驰逐，若持为洋面制敌之具，未必确有把握。翌年，李鸿章在与路过天津的刘坤一论及蚊船时，“闭目摇头，似有悔意”。及至1886年初，李鸿章不得不公开承认，这些蚊船“均系钢片镶做”，“岁需两修”，几乎成为废品。
关于购铁甲船的问题，虽然李鸿章早在1874年就已提出，但是由于“经费太继”、“议论不齐”、“将才太少”而迟迟未能购成。1879年日本武力吞并琉球，清朝上下大受冲击，购置铁甲船之议又起。李鸿章说：“今欲整备海防，力图自强，非有铁甲船数只，认真操练，不足以控制重洋”，“为北洋扞门户，为京师固根本”。1880年李鸿章遵照清廷意旨，函令驻德公使李凤苞会同科学家徐建寅等考察欧洲各国军事装备，根据中国国情择优选购，最后决定向德国伏尔铿厂订造两艘铁甲船，并派出洋学习海军学生驻厂监造，以便保证质量。1885年这两艘铁甲船驶抵中国，由李鸿享分别命名为“定远”和“镇远”。这两艘铁甲船系妹妹舰，每艘吨位（7 千余吨）、马力（6千匹）、航速（14.5节）《装备（大小炮20余门，鱼雷发射管3具、舰载鱼雷艇两艘）完全相同，唯一的差别是“定远”水线下全系钢面铁甲，“镇远”水线下则参用铁甲，“因当时外洋钢价陡涨，故为此变通之计。”
这两艘铁甲船是北洋海军中吨位最大、火力最强的舰只。当然，就马力、航速来说，这两艘铁甲船在同时代军舰中还不能算作是最先进的。李鸿章曾亲自大沽“登舟复勘”，乘坐“定远”“并督同‘镇远’、‘济远’各船，展轮出洋，试验速率。是日北风甚劲，海涛汹涌，船行平稳如常，略无颠簸。”
往返大沽、旅顺一次，核计水程，“与原订合同里数不甚差谬。而三船经过印度洋面，风浪险恶，轮轴屡经挫损，尚就照常迅驶，则其机器之精坚可知。”
因而他得意地声称：“中国自创办师船以来，实惟此为攻坚御敌之利器。？
①在 80 年代，李鸿章除了购买铁甲船外，还分别从英德购进巡洋舰“济远”、“经远”、“来远”、“靖远”、“超勇”、“扬威”和鱼雷艇“福龙”、“左一”、“左二”、“左三”、“右一”、“右二”、“右三”等。
李鸿章在向英德买船的同时，将闽沪两厂制造的一些轮船调至北洋，编入北洋海军，计有巡洋舰“平远”、“广甲”，鱼雷巡洋舰“广乙”、“广丙”，练船“康济”、“威远”、“海镜”，以及通报、运输船各两只。当福州船政局制造的“平远”号巡洋舰驶抵大沽后， 李鸿章亲自前往查验，称赞该船不但“钢甲、锅炉等项均系新式， 洵属精坚合用”，而且“制价实较节省”。当然，他并未忽视该船的缺点，指出该船“吃水过深，行驶稍缓”，需要改进。他援引丁日昌的话说：“初次试造铁甲兵舰有此规模，已属难得，① 《光绪十一年十月十八日直隶总督李鸿章奏》，《洋务运动》（三），第7、8页。
若遽绳以万全无弊，是阻其要好之心，人才何由奋兴，制造何由精进？”
②这表明李鸿章并没有排斥中国自造轮船之意。他承认当时中国的造船技术落后于西方国家，鼓励福州船政局迎头赶上。
要创建近代化海军，除了船舰之外，还必须有基地，即屯泊船舰的港口、检修船舰的船坞，以及相应的炮台。李鸿章指出：
“西国无不于海外另立口岸为水师根本，有炮台、陆军依护，其船坞、学堂、煤粮、军械均于是屯储焉。”
③港口是海军进退战守的依托，船坞是检修船舰之所。从 1880年起，李鸿章先在大沽建造船坞，继而把精力集中到旅顺口和威海卫海军基地的建设上。当时西方国家选择海军基地的条件是：水深不冻，往来无间；山列屏幛，以避飓风；路连腹地，便运糗粮；土无厚淤，可濬澳；口接大洋，以勤操作；地出海中，控制要害。李鸿章认为“北洋海滨欲觅如此地势，甚不易得。胶州澳形势甚阔，但僻在山东之南，嫌其太远。大连湾口门过宽，难于布置。惟威海卫、旅顺口两处较宜，与以上六层相合”，进可以战，退可以守，“而为保守畿疆计，尤宜先从旅顺下手。”
因而，李鸿章决定在旅顺口“浚澳筑坞”。1890年旅顺船坞峻工，“其规模宏阔，实为中国坞澳之冠。”“船坞既为水师根本，自不得不设炮台卫护”。
旅顺口修建了口西、口东海岸炮台、陆路炮台：为了巩固旅顺后路，并兼防金州，还修建了大连湾炮台。在威海卫岸上要隘建台置炮，水面建筑铁码头，各炮台“相为犄角，锁钥极谨严”。从此，威海卫获得“东海屏藩”的美誉。
时人赋诗赞颂威海卫的海防工程说：
意匠经营世无敌，人工巧极堪夺天。
有此已足固吾圉，况是众志如城坚。
当然，这首诗不无溢美之嫌。作者只看到了威海卫台坚炮利海防巩固的一面，却忽略了威海卫后路空虚而无保障的一面。更有甚者，当时中国“沿海沿江各炮台，向为陆军所管辖”，由于畛域攸分，海陆军难于协同作战，极易被敌人各个击破。尽管如此。经过李鸿章的苦心营建，旅顺口和威海卫相继成为北洋海军基地，两地遥遥对峙，实为渤海之锁钥，天津之门户。
“水师为海防急务，人才为水师根本”。李鸿章认为要建立近代化海军，船舰、基地等物资条件固然重要，但“有器尤须有人”，“用人最是急务，储才尤为远图”。因此，他一手抓器，一手抓人。鉴于新式船舰需要“文武兼资，素习风涛驾驭轮船操法者”，而“中国驾驶兵轮船学堂，创自福建船政”，所以北洋船舰“所需管驾、大副、二副、管理轮机炮位人员，皆借村于闽省”，致使福建船政学堂学生成了北洋海军的中坚。福建船政学堂学生几乎囊括了北洋海军中所有铁甲船、巡洋舰管带的位置，着名的有“定远”
管带刘步蟾，“镇远”管带林泰曾，“致远”管带邓世昌，“靖远”管带叶祖珪，“经远”管带林永升，“济远”管带方伯谦，“来远”管带邱宝仁，“超勇”管带黄建勋，“扬威”管带林履中，“平远”管带李和，“广乙”
管带林国祥，“广丙”管带程壁光等。
北洋海军除了培育、选任国人外，还雇用了一批洋员担任技术指导工作。
这既是由于“铁舰为西国专门名家之学，其机件之繁重，理法之精深，行阵之变化，中国弁兵人等向难一蹴而几”；又是因为“外侮日迫，亟图借村异② 李鸿章：《查验平远兵船折》，《李文忠公全书》，奏稿，卷68，第12页。
③ 《光绪十一年七月初二日直隶总督李鸿章奏》，《洋务运动》（二），晦567页。
国，迅速集事，殆育不得已之苦衷”。北洋海军向英德购置船舰，也主要从英德两国聘用技术人员。当时英德两国都汲汲于向清政府推荐海军顾问和教习，“因为这两国都期待用这种方式得到对中国政策有一个更大的影响，和——作为军火买卖的主要竞争者——获得军舰和大炮等等的订货”。70、80年代之交，英国驻华公使威妥玛致函英国外交部说：清政府所进行的“军事改革，只能交由一个外国来担任”，如果这个外国不是我们，那我们的利益就要受到极大的损害①。正是基于这样的考虑，1879 年赫德便向总理衙门呈递《试办海防章程》，建议由他总司南北海防，添购快船、蚊船，分驻大连湾、南关两处，由南北洋各派监司大员与他所选洋将会同督操。总理衙门“意在必行”，函商南北洋大臣。沈葆桢“以中外人员共事不易，且以赫德揽权为虑”。李鸿章复信总理衙门说：《试办海防章程》“大致尚属周详”，“派西人为总海防司等名目，举船以听其所为”，乃是“急求制胜”的一个“不得已之办法”，对赫德“似不能不稍假以权”。赫德揽权的野心，总理衙门“意在必行”和李鸿章“不欲显与立异”的表示，遭到爱国文武幕吏的反对和非议。薛福成特地上书李鸿章，明确指出“赫德不宜总司海防”，要求他向总理衙门削切陈言。李鸿章既得是书，“踌躇旬日，始撮举书中要语函达总理衙门”。他认为对赫德所拟章程“尚须斟酌改定，以免太阿倒持之患”。
由于沈葆桢等的反对和李鸿章态度的改变，促使总理衙门“以专司练兵开去总税务司一缺之说告赫德，赫德果不愿行，遂罢此议”。
赫德在亲自控制中国海军的阴谋受挫之后，便于1880年向李鸿章建议全部聘用英国军官，担任新式海军的教习。李鸿章并来屈从赫德的无理要求，对赫德顗觎北洋海军权力的野心也进行过一定程度的抵制。他为北洋海军共聘任过六任总教习，英德并用，其中第一任葛雷森、第二、四任琅威理、第六任马格禄是英国人，第三任式百龄、第五任汉纳根则系德国人。琅威理经赫德推荐两次任职，长达4、5年。赫德一开始就为琅威理力争“调派弁勇之权”，李鸿章表示“既倚为前事之师，自应略予通融”。1884年中法战争爆发，琅威理被英国召回，德国的式百龄接替了他的职位。中法战争结束后，清政府成立海军衙门，赫德急电英国外交部，建议再派琅威理来华任职。他说：“法国人、德国人和美国人现在都想谋取（中国海军）领导，但我仍将中国海军保持在英国人手中。海军衙门的成立是一进步，中国急需琅威理来。
烜赫的前程已经展开，机不可失，时不再来，务遣其来华。”1886年琅威理再度出任北洋海军总教习。1890 年北洋海军驶至香港，提督丁汝昌因事离舰，刘步蟾撤提督旗而代之以总兵旗。琅威理时“挂副将衔，每以副提督自居”，则质问道：“提督离职，有我副职在，何为而撤提督旗？”刘步蟾答以“水师惯例如此”。琅威理不服，“以电就质北洋，北洋复电以刘为是。”
琅威理愤而辞职，英国政府竟出面干预，命令英国海军学校驱逐中国留学生，作为对清政府的报复。英国专栏作家干得利就此事评论说：“中国的一些军官相信自己能够管理自己的舰队，便发动了一次阴谋，追使琅威理辞去指挥之职，前此，他的支配权最多只及于船舶运用术及炮术而已，至于行政则由中国人掌握最高权。”干得利戴着有色眼镜看待事物，公然为心怀叵测的琅威理鸣冤叫屈。其实，中国军官并没有搞什么“阴谋”，而是抵制了琅威理篡夺“行政最高权”的阴谋活动。
① 《一八八○年一月二十七日威妥玛报告》，季南：《1880—1885年英国在华的外交》第215页。
李鸿章在北洋海军中“兼用西人”，固然出于实际技术工作的需要，但也不无政治上的考虑。1885年李鸿章分别自英、德两国订购4艘巡洋舰，即“致远”、“靖远”和“经远”、“来远”。俾斯麦认为李鸿章向英国订购船舰，“无非是为了得到英国在政治上的同情”。1887 年李鸿章派琅威理、邓世昌等赴英、德接受新船，德国驻华公使巴兰德要挟李鸿章允许“由一队德国的官兵来执行”将德国制造的“经远”、“来远”两船送往中国的任务。
李鸿章表示赞同，决定“德船添雇德人，英船添用英人。”他认为这样办理，“既资便利，亦昭平允。”1894年中日战争爆发后，李鸿章相继聘请汉纳根、马格禄充任北洋海军总教习。汉纳根是一个普鲁士将军的儿子，德国陆军退役少尉，精干建筑炮台之术。马格禄系出身于“颇有声望之家门”的英国拖船船长，“已过中年，且以沉湎于酒着名”。汉纳根、马格禄均非海军军官，对于海上作战茫然无知。李鸿章所以兼用英、德人接受新船、并任命英、德两个外行充任北洋海军总教习，说穿了，无非是为了博得英德在政治上的同情。
北洋海军雇用的洋员，少数具有政治野心，企图攫取海军的控制权。除了琅威理之外，英人泰莱也是一个典型人物。泰莱于1894年进入北洋海军担任“定远”副管驾后，就时刻梦想成为“操实权之作战将官”，他“尝倡议购置智利巡洋快船，交其本人指挥。”刘步蟾闻之，“从中梗阻”。此后泰菜“又欲谋总教习一职”，亦受阻于刘步蟾。刘“力陈泰莱之为人，野心难羁，终将愤事，汝昌韪之。”
①不过，象泰莱一类人物终究是少数，多数洋员则是抱着赚钱的目的而投身于北洋海军的。李鸿章对洋员采取高薪政策，有的炮手月薪3百两，为中国炮手的18倍。有的总教习月薪高达7百多两。李鸿章出价虽高，但仍难于餍足洋员的贪欲。1885年由德国“雇定员役”包送“定远”、“镇远”和“济远”3 舰到津，“人数既多，帐目轇轕，刁难索需，缠绕累月”。经李鸿章“商令德国驻津领事贝勒珰赴船认真弹压，秉公调停，始得帖然无事。”李鸿章特地奏准赏给贝勒珰三等第一宝星，“以昭激劝”。李鸿章用重金聘用的洋员，有的纯属东郭之流，滥竽充数，“纵酒任性，至于讹赖；及遣撤，且大费力。”有的则熟悉业务，克尽职守，对北洋海军的建设作出了贡献。如曾被聘为威海鱼雷营教习的德国军官哈孙克赖乏，课导认真，“实于海防军政有裨？。有的象帮办“定远”总管轮德人阿壁成、“致远”管理机务英人余锡尔等那样，在后来的战争中还曾同中国的爱国将士并肩战斗，负伤甚至献出了生命。
按照《北洋海军章程》规定，每届3年钦派大臣会同校阅一次海军，1891年北洋海军成军3年，海军衙门奏派李鸿章与山东巡抚张曜会校。5月23日李鸿章率水陆营务处直隶臬司周馥、津海关道刘汝翼等，从大沽乘轮出发，先后到达旅顺、大连、威海卫、胶州、烟台等地，除校阅北洋海军袭营阵法、施放鱼雷、演习打靶外，还视察了各地炮台、船坞、鱼雷、水雷学堂以及各口陆军情况。6月9日回到天津，往返经过18天，周历海道3千余里。
3 年之后，即 1894 年海军衙门又奏派李鸿章与帮办定安第二次校阅海军。李鸿章特地邀请了英、法、俄、日等国人士参观。濮兰德在
中说：
李鸿章每三年检阅一次海防，其最后一次带着胜利进军的神气。他的毕① 李锡亭：《清末海军见闻录》，戚其章：《北洋舰队》附录五，第230页。
生事业摆开在一切人面前，让大家欣赏：他的要塞和学校，铁路和船坞，船和炮，都粉饰油漆得焕然一新。礼炮齐鸣，龙旗招展，向他的来和去致敬。……这是李鸿章的威望的极盛时，但是乌云已经渐渐地集到天空，要使他的声望的阳光永远掩盖起来了。回想到他成功地展览了他的出品，在欢呼与感激声中回来的时候，人们不能不奇怪， 这个老年人是自欺到何种程度，竟然自满于这虚幻的伟大工程。
其实，孪鸿章对于北洋海军的状况，既有意张大军威，又难免忧心忡忡。
他一面吹嘘水陆各营技艺纯熟，行阵整齐，各口炮台船坞等等亦一律坚固，“此后京师东面临梅，北至辽沈，南至青齐，二千余里间，一气联络，形势完固，已无可捣之隙”；一面对于“添置船艇、慎固陆防、推广学堂”三事虽然“频年设法布置，稍有成效可睹；终以限于财力，未能扩充”而“时深悚惧”。他最为担忧的是，“限于财力”，不能增添、更新船炮，无法与外国抗衡。
正是基于这种认识，李鸿章发出了北洋只有半支海军的感叹：“北洋全系海面，海军规模虽云粗具，而就现有船舰而论，拟之西国全军之式，亦仅可云半支。若论扩充，密察目前情形，恐亦非十年内所能办到。”由于“目前兵船尚少”，所以“全恃陆军以为根本”。他看到在中外海军力量对比中，北洋海军处于十分不利的地位，尤其是船炮数量少、舰龄“老化”、火力不强等弱点显得十分突出。他把海军经费支绌归咎于户部作梗。1891年正当李鸿章在检阅海军途中，户部尚书翁同龢奏请南北洋购置外洋枪炮、船只、机器暂停两年，所省价银，解部充饷。李鸿章复奏表示：方蒙激励之恩，忽有汰除之令，惧非重海防、兴士气之至意。然以饷力绌，仍遵旨照议暂停。李鸿章致函云贵总督王文韶，愤激之情跃然纸上。他说：
正在筹办胶州澳，已见部中裁勇及停购船械之议，适与诏书整顿海军之意相违。宋人有言：“枢密方议增兵，三司已云节饷。”军国大事，岂真如此各行其事而不相谋①？
北洋海军提督丁汝昌鉴于外洋船炮日新月异，中国船炮日趋老化，因而提出两个补救方案：一是请将北洋海军舰船大修一遍，更换锅炉，分 10年完工，每年需银15万两；二是在“定远”、“镇远”、“济远”、“来远”、“经远”等军舰上，添购克虏伯新式12生特快炮21尊，共约需银61万多两，分年拨付。李鸿章虽然赞成丁汝昌增强北洋海军战斗力的建议，但是终因经费支继而迟迟未能落实。
事实上，海军经费支继，关键并不在于户部作梗，而是由于慈禧挪用海军经费修筑颐和园的缘故。这种“以昆明换渤海，万寿山换滦阳”的活动，罪魁固然是慈禧，而主其谋者则是奕譞和李鸿章。早在同治未年即1874年奕譞就倡议“重修圆明园”，以示“皇上孝养皇太后纯笃之意”。及至其子登上皇帝宝座，而他自己又“总理海军事务”之后，为了争取慈禧早日归政于光绪，他就公然支持慈禧挪用海军经费修建废园的罪恶行径。1887年光绪亲政，慈禧训政。翌年光绪下谕，宣布将清漪园改名颐和园，开工修建，“以备慈舆临幸”，并决定慈禧六旬大庆之年，效法乾隆故事在颐和园为太后祝寿。其实，在这道上愉公布之前，颐和园的部分工程，如排云殿等，即已动工或建成。因园工浩大，费巨难筹，奕譞便秉承慈禧意旨，与李鸿章等密谋① 李鸿章：《复云负制台王夔石》，《李文忠公尺牍》，第19册。
挪用海军经费以资营造。李鸿章除了赞助奕譞腾挪海军衙门开办经费、海军常年经费、海防捐、关东铁路筑路费等活动外，还亲自出面劝导各省督抚为“万寿山集款”。两广、两江、湖北、四川、江西等省督抚争相响应，总共筹集所谓“海军巨款”260 万两。这次督抚集款名为“购舰设防”，实则陆续解津发存生息，所得息银专归颐和园工程使用。
慈禧为了追求骄奢淫逸的腐朽生活，不顾国家的危亡，将海军经费消磨于园林之中。1891年户部因库款支绌奏准南北洋停购外洋枪炮、船只、机器两年之日，正是颐和园工程挪用海军经费变本加厉之时，同时也是日本明治政府完成10年扩军计划的上一年！这是多么触目惊心的对照！
慈禧到底挪用了多少海军经费？据近人估计，总数约为 1200 多万两至1400万两（可能还要大一些，但不会达到2—3千万两）。
北洋海军的致命弱点，还在于选将不当。李鸿章“任人唯亲”，常常以亲属、淮籍及淮系为用人之资。本来“海军提督非阅历多年，深谙西法之水师官不可。”然而，北洋海军提督却任非其人。丁汝昌系安徽庐江人，久随李鸿章转战南北，统带铭营，在镇压太平军和捻军的战争中“迭着战功”。
在李鸿章看来，丁汝昌既是准系，又“经大敌”，远非学生出身而“战阵实际概未阅历”的刘步蟾、林泰曾等可比，因而统率全军重任只能落到丁汝昌的肩上。其实，丁汝昌虽有陆战经验，但对海战却茫无所知。由于李鸿章选将不当，致使军中派系畛域根深。《北洋海军章程》“赏罚各有条例，而将官多不遵行。”李鸿章阅操，“亦示宽大，谓此武夫，难拘绳墨。陆军将士多昔日偏裨，水师多新进少年，其肯励志图功者不多。”因此，军纪废弛，自左右翼总兵以下，争相挚眷陆居，军士也去船以嬉，每年北洋封冻，海军岁例巡南洋，率淫赌于香港、上海。有些舰只不务正业，平时不但不进行操练，反而忙于从事商业运输。“定远”、“镇远”舰上的士兵常在舰炮上张晒衣裤，为此外国人评论说：以此类巨舰纪律尚且如此，其海军实不足畏也。
负责北洋海军等军火调拨的天津军械局总办张士珩是李鸿章的外甥，他贪赃枉法，供应军火以次充好，以假乱真。时人说：李鸿章创办海军，“用人以私，行政以贿，宫中府中相习成风”
①。
① 洪弃文：《中东战纪》，第3页。