无可奈何花落去
我们无法否认，粮食统购统销政策，在建国初期粮食极度紧张的状况下，对稳定市场、保障人民生活作出了不可磨灭的贡献，它保证了全国绝大多数人最低的生存需求，并保证了社会主义工业化体系在一片空白上建立起来了。
但是，我们也无需讳言，统购统销政策只是在当时的历史条件下采取的一项临时性措施，一种政府行为化了的强迫性手段，其消极作用也是非常明显的。早在制订这项政策时，陈云同志就为此忧虑：“征购这个名称是骇人的，究竟叫什么可以考虑，但性质是这么一个性质。……配给这个名词有点不太好听，一说就想到日伪统治时代的情况……。又征又配，农村征购，城市配给，硬性办法。实行这种办法，我有点担心，因为跟每一个人都有关系，问题太大。……农民的粮食不能自由支配了，虽然我们出钱，但他们不能待价而沽，很可能会影响生产情绪。”
为此，陈云同志在统购统销实行后的第二年，在第一届全国人大作政府工作报告时指出：“计划供应只能是一种暂时的措施，只要工业和农业生产增加了，消费品生产增加到可以充分供应市场需要的程度，定量分配的办法就应该取消。”
但以后的历史发展，使我们走上了一条纯而又纯的计划经济道路，粮食统购统销这一临时政策不仅长期延续下来了，而且还扩充到了包括鸡蛋、大白菜在内的许许多多农产品上。
什么时候不实事求是，不遵循事物发展规律，什么时候我们就要走弯路，这是历史千百次证明了的事实。
以1978年12月18日召开的十一届三中全会为标志，中国走上了改革开放的道路。而改革的先导，便是农业。
1979年，中国开始对实行了26年的粮食流通体制进行改革和调整。除了提高粮食统购价格，调减粮食征购基数以增加粮农收入外，最重要的改革便是改变粮食部门独家经营的单一流通格局，恢复粮食集市贸易，允许农民完成征购、超购任务后的余粮上市贸易，议购议销。传统的粮食交易、集散的“米市”开始恢复发展，一个以国家为主、集体和个体共同参与的粮食流通经营格局逐渐形成。到1984年底，全国农贸市场已发展到5.65万个，其中农村5万个，集市贸易的粮食成交量由1978年的25亿公斤增加到1984年的84亿公斤，增长了2.34倍。全国有20多个省、自治区、直辖市先后建立了粮食议购议销专业公司，1979年到1984年，6年时间共议购粮食558.6亿公斤，1984年全国粮食议购数量由1978年的32.5亿公斤增长到175亿公斤，占当年征购数量的34%，粮食议销数量达267亿公斤，占总销量的34%。满足了农民出售余粮的需要，平抑了集市粮价，补充了平价粮库存。与此同时，国家还逐步减少了统购统销的品种和数量，扩大了市场调节的范围。
这一次改革是在不改变统购统销体制的前提下进行的，只能算是一次局部的调整，直到1985年，我国这才全面放弃实行了32年的统派购制度。
这一年的1月1日，中共中央发布的一号文件规定，从1985年度开始，取消粮食统购，改为合同定购。由地方政府组织粮食部门，根据国家下达的合同定购计划，同国营农场、农业集体生产单位和农户协商，签订粮食定购合同，正常年景，必须完成，遇到重灾，可以适当减免。超过合同定购的部分，自由购销。
根据制定时的设想，合同定购，既是经济合同，又是国家任务，试图以此打破计划收购的僵化体制，逐渐向粮食商品化靠拢。国家为此还逐年减少了计划定购，扩大了议价购销比重。国家计划内收购由1984年的1023.5亿公斤到1989年调减500亿公斤；而议价收购则由93亿公斤上升到515.4亿公斤。此即“死一块，活一块”的粮食购销“双轨制”。其方针是“逐步缩小合同定购，扩大市场收购”，基本立足点是稳住一块(合同定购)，搞活一块(市场议购)。
但是，这一改革，在执行过程中却相当困难。合同定购既是合同又是任务，这就把商品交换原则与国家行政管理原则混在了一起，实施中难以把握。其次，由于实行的是“死一块，活一块”的“双轨制”，平议差价悬殊较大，一方面促使农民不愿完成或设法逃避定购，另一方面又给粮食倒卖以可乘之机。
具体来说，粮食双轨并存的体制，主要存在四个方面的问题，其一是粮食价格关系没理顺，农产品比价不合理，粮价仍然偏低，粮食购销价格长期倒挂的问题也还未得到根本解决；其二是粮食购销体制没有理顺，平价粮收支长期倒挂，存在很大缺口；三是粮食流通渠道没有理顺，多年来卖粮难不断发生，地区封锁和“粮食大战”交替出现，产、销区矛盾比较突出。粮食一紧就想统，粮食一松就想放；粮食多了渠道少，流通不畅，粮食少了渠道多，市场混乱。以至时常陷入“一统就死，一放就乱”的恶性循环之中；其四是粮食经营体制没有理顺，政策性经营与正常商品经营长期混合在一起，粮食企业经营得不到合理利润，影响了粮食企业改善经营管理与提高经济效益的主动性和积极性。
综合起来看，粮食购销“双轨制”的最大问题，是只取消了“统购”，却并没有触动“统销”，结果购销价格倒挂更加严重，国家财政负担越来越重，财政补贴由当年的170亿元增加到1991年的400亿元，翻了一倍多，占了国家财政收入的1/3。财政越是紧张，就越无法再提高粮食的收购价格，而粮价越是不合理，农民就越不愿多种粮食。另外，由于减少了定购数量，而统销数量逐年增加，结果又出现了购销数量倒挂，以至粮食又反复出现紧张局势，国家购不足销，缺口达到400多亿公斤，不得不用“议转平”和进口来弥补。尤其到1989年，粮食供求出现紧张局面，政府不得已又关闭了几乎所有的粮食自由交易市场，恢复了国营商业独家垄断经营的局面。而为了保证充足的粮源，统派购名义取消了，实际上却依然采取的是强制性的征购措施。有些地区为了催农民交粮食，甚至动用了警察和民兵，在仓里挖，从缸里倒，群众反映，现在的合同定购实际上比“统购还统购”。粮食多了是合同制，粮食部门不收；粮食少了是定购制，政府派人强要。农民成了风箱里的老鼠，两头受气。
双轨制的双重价格，也违背了价值规律对于价格同一性的要求，不能传递正确可靠的信息以促进要素的合理配置。双重价格意味着利益的差异，定购基数是按行政区域分配的，不利于形成地区之间的合理分工。而且，在双轨制下，必然出现行政干预粮食生产及流通的情况，往往违反客观规律，人为地分割市场，搞地区封锁。1985至1986年，全国绝大多数省份采取了强制手段，禁止粮食流向外地，不仅缺粮省如此，有些产粮省也是如此，使各地难以按比较利益原则，形成合理的区域分工布局，发挥自己的优势。其次，国营商业在“双轨制”的销售体系中，一方面以低于市场价格的合同定购价收购粮食，另一方面又以低于收购价格销售粮食，倒挂部分由财政补贴，结果一方面是给国营商业经营以垄断地位，使经营性亏损被政策性亏损所掩盖，使国营商业失去活力；另一方面，国营商业一身二任，很多商业企业利用特殊的方便条件套取平价粮，转手议价出卖，牟取暴利。粮食购销中的双重价格，也给经办单位和个人提供了从中渔利的机会和可能，助长了以权谋私的不正之风。因此，有人评述“双轨制”实际上是“双鬼制”。
这是一次不彻底的改革。“犹抱琵琶半遮面”，结果国家背上了更加沉重的包袱，粮食市场继续陷入“卖难”“买难”的循环之中。
小心一把双剑
俗话说：家大难当。对于有12亿多人口的中国来说，似乎感受更深。
我们必须保护农民的利益，因而粮食购价不能不逐年提高，直至与价值基本相符。
但我们又必须考虑城市居民的生活，因而粮食销售价不能不保持稳定，以至二十几年无变化。
“谷贱伤农”，“谷贵伤民”，为难了中国政府：手背手心都是肉，哪一边都伤不得！
一把难以把握的双刃剑。
一块难以平衡的翘翘板。
这就使得中国的粮食流通体制改革，不能不小心翼翼，不能不慎之又慎。
1985年对粮食统派购进行了一次改革，但由于改革不彻底，措施不配套，效果并不明显。必须向统销开刀，成为了全社会的共识。国家用大笔的财政补贴维持了25年“一贯制”的统销价，虽然保持了粮食供应的“超稳定”性，但国家为此付出了沉重的代价。并且也人为扭曲了生产和消费的价格关系。据统计，国家花在粮食消费上的钱要比花在粮食生产上的钱多11倍。
1991年，国务院决定，从5月1日起适当调整粮油统销价格。这是1966年后的第一次全面调价。
虽然这是一次较小幅度的调整，一公斤大米仍只要0.294元，仅增加了0.18元(标一米)；一公斤面粉也只要多花两毛钱。而经过1988年的涨价风潮，我们的日常消费品都有了较大幅度的提价，这次粮油调剂又给每个职工每月补贴了6元钱，按说没有什么大的承受困难。但由于人们对粮食价格的特殊敏感，仍然在全国引起了一场大的波澜。从4月23日的“解密令”下达，全国便出现了大规模的抢购风潮。
在北京，1828个粮店，90%的粮店出现数百人的购粮群众，自行车、手推车、三轮车塞满了粮店，西城区平安里、东城区鼓楼大街一带由于居民在粮店前排队，引起了交通堵塞。
重庆市连续三天，所有的粮店都有排成长龙的购粮群众，一麻袋一麻袋地买，一板车一板车地拖。
在湖南耒阳市，居民的600多万公斤节余粮，有423万公斤在“五一”前购出，相当于全市4个月的粮食购买力，大部分家庭存粮100公斤以上，多的达500公斤。
幸好这次粮油物资准备充足，因此，虽出现抢购，但未引起大的波澜，算是有惊无险。5月1日正式实行新价格，人们详细一看，也就几分毛把的涨价，很快就稳定了下来。
有了这次的经验，1992年4月1日，政府再次提高城镇居民平价口粮，实行购销同价。西方记者立即电告世界：“中国正在突破价格改革的最后一个禁区”。
粮食提价，是必然的事情，因此在许多人的心里是预料之中，以至这一次的提价居然平静得令人不敢相信，根本看不到上一年调价时的排队抢购现象。
粮食统购统销体制开始动摇。广东、福建等沿海地区开始率先一步全面放开粮食价格和经营。从1988年以来，内蒙卓资县、四川广汉市、广东珠海市、深圳市、海南省都先后放开了市场。1992年11月1日，全国正式宣布，放开粮食购销价格和经营，维持了40年的统购统销体制宣告结束。
这是中国由计划经济体制进入市场经济体制最核心的一次改革，也是牵涉面最广、影响面最大的一次改革。农民生产的粮食可以上市自由贸易，而城市居民则从此再没有象征特权的购粮本保护了。
到第二年初，全国几乎所有的县市都全面放开了粮食价格和经营。购粮本退出流通，被称为“第二人民币”的粮票被宣布作废。
但是，这一次的改革由于有关部门和一些地方领导在思想上认识不清，在行动上方向不明，加上准备不充分，措施不配套，结果不仅没有达到预期的效果，反而引发一场全国性的粮食涨价风潮。最突出的表现是在对市场经济的片面理解上。一些人认为搞市场经济，就是什么都要放开，让市场去调节，国家不要去干预。生猪放开了，我们没有出问题，鸡蛋放开了，也运行得比较好，蔬菜放开了，也是量增价稳。粮食难道就不能放开？我国已经实行社会主义市场经济体制了，当然不能容许这最具计划经济特色的粮食统购统销存在。
想法似乎很有道理，但他们忽略了一个重要的问题，那就是粮食绝不是一件普通的商品，而是一件关系国计民生的重要战略物资。世界上市场经济体制相当发达与完善的美国、英国、加拿大、日本等国家都没有彻底放开粮食，原因就在于一个国家如果放弃了对粮食市场的管理与控制，就难以有效地调节粮食的供需平衡，保持社会的稳定。何况我们还是一个人多地少、粮食供求矛盾将长期存在的不发达国家呢？认识上的模糊，必然带来行动上的偏差。一时间，粮食生产受到排挤，粮食种植面积迅速下滑，粮食购销不被重视，国家掌握的粮源严重不足……于是，就在粮食大丰收的1993年，我们的粮食出了问题。我们不知道这是不幸还是幸运。说其不幸，在粮食丰收、库存充盈的情况下竟发生了粮食波动，可见我国的粮食市场是如何的脆弱；说其幸运，假如不是在粮食丰收年而是灾害年，假如不是在国家粮食库存较多的时候而是国家粮食储备不足的情况下发生这次风波，我们不知道结局会是什么样子，想必我们不会有如此轻松。
事实上，早在广东放开粮食经营后，就已经显示出一些不好的苗头，但未引起我们的重视。当时，广东的粮食经营放开后，一是粮食生产连续下滑，1993年与1991年相比，全省粮食播种面积减少803万亩，下滑14.2%，粮食总产量减少24.4亿公斤，下滑13%。二是掌握粮源缺少有效的手段，各方面对粮食定购任务观念淡化，收购合同缺乏约束力，公粮征收政策不落实，市场粮食被私营粮贩抢走，国有粮食部门收购量大幅度下降。1992年，广东省仅收购粮食16亿公斤，比1991年减少61%，1993年经过努力也只收购23亿公斤，仍比1991年减少44%。三是市场管理无序，基本上处于放任不管的状态。无证经营比比皆是，粮食批发商林立，规范化的粮食批发市场没有几家，没有一个完整的粮食市场管理法规，致使一些私营粮贩故意哄抬粮价。四是国有粮食企业主渠道地位削弱，放开经营前，全省国有粮食部门市场占有率达80%，放开经营后，1992年降至65%，1993年也只占68%。
对于广东等先走一步的地方的经验与教训没有认真总结，便匆匆忙忙地推出了这项粮食收购、经营与供应的“三放开”改革，其出发点是好的，但结果却未获成功。原设想在价格放开以后，粮食购销基本上就如同其它已经放开的农副产品一样，在价格上主要由市场决定，政府给以指导性管理即可，没有想到价格会如此暴涨，以致引发一次物价全面上涨的严重通货膨胀。原设想粮食经营的财政补贴可以很快取消，历史挂账可以慢慢消化，但运行的结果，因为销售限价、资金运转及储备方面的问题，财政补贴及银行挂账仍居高不下。
从1993年的粮食风波，我们可以清楚地看到，中国粮食市场发生巨大波动，很大程度上还不是出在粮食生产上，而是流通体制上。继续沿习传统的粮食统购统销体制显然行不通了，而以走向市场的名义一放了之也是不现实的。1993年以来的粮食大波动，不是粮食“少”了价格上涨，而是粮食“多”了价格也涨。粮价变动的实质是国家、经营者、消费者利益结构的调整，促使购销价格一步放开的原因，是国家负担太重，无法既保护生产者，又保消费者。当时专储粮库存400亿公斤，周转粮库存1000～1200亿公斤，几乎垄断了整个粮食市场。本来有粮在手，不必担心粮价波动，可粮食价格上涨恰恰是从库存量最大的早籼稻抢购开始的。国有粮食企业抢购早籼稻，目的是为弥补放开经营后的库存亏空。据了解，在1992～1993年期间，由于一些地方取消粮食收购任务，造成原定的粮食收购资金被挪用，而靠粮食经营为生的国有粮食企业，只有动用库存粮来维持运行，其中国家专储粮也有因此而被挪用造成“亏库”的。另一方面，粮价波动与金融形势密切相关。“粮多”还是“粮少”，往往取决于“钱少”还是“钱多”。“卖粮难”出现时，一般是政府无钱收粮而粮价一跌再跌之时；当粮价高涨时，又是政府千方百计筹款收粮，政府越是抢进度，保收购，粮价攀升就越快。因此，金融改革也是粮食流通体制改革的一个内容。
作为最大宗农产品的粮食市场经济体制的建立与完善，绝不是一件容易的事情，也不是一般人想象的一放了之，相反，加强粮食市场的管理与调控，是建立社会主义市场经济条件下的粮食流通体制的一个基本内容。这既是市场经济的普遍要求，而且也是粮食作为特殊商品的特殊所在。当然，这种管理和调控，绝不是过去统购统销那样的强迫性管理和行政化调控。根据朱镕基同志的构想，主要是遵循价值规律和市场经济原则，一方面要确立一个既照顾农民利益又能让城市居民承受的合理粮价，另一方面国有粮食部门要掌握足够的粮源，以确保平衡调节和市场供应。
由于这次粮食流通体制改革的不成功，国家不得不采取严格的调控措施，来稳定市场，平抑粮价，很多方面又恢复到了原来的状况。一是从取消定购到恢复定购。1993年初宣布把国家定购改为合同定购，被一些人视为农民的第三次解放，而1994年5月，国务院关于深化粮食购销体制改革的文件又明确把粮食定购作为国家任务、农民义务，各级政府必须完成。二是从取消价格“双轨制”到重新实行“双轨制”。1993年粮食收购和销售都实行一道价，称之为价格并轨，平价、议价随之消失，但事隔几个月，年底首先在粮食销售上实行国家定价挂牌供应，1994年收购新粮又实行双轨价格，定购任务按国家定价收购，其它随行就市收购，国家采用行政手段掌握一部分(70～80%)社会商品粮。三是从取消粮票到恢复粮本，凭证限量供应。
好了伤疤不能忘了痛
1994年的粮食风波后，国务院开始部署中国粮食流通体制的改革，大致方针是三个方面的政策：一是收购政策。继续保留国家定购粮任务，以统一的基本上反映商品价值的定购价向农民收购粮食，保证国家掌握70～80%的商品粮。二是供应政策。国有粮食部门要以充足的粮食供应，保障城市居民、部队和农村急需人口的基本口粮，同时要保持市场价格的相对稳定。三是市场政策，要严格加强粮食流通的市场管理，在定购粮收购期间，不许非国有的粮食经营单位和个人到农村直接采购粮食。要坚决取缔无照经营，对囤积居奇、欺行霸市、哄抬粮价等扰乱粮食市场的行为，要严加惩处。粮食流通体制改革的目标是逐步建立统一、开放、竞争、有序的与社会主义市场经济体制相适应的粮食购销体制，实行在国家宏观调控下的市场调节，充分发挥市场机制在资源配置中的基础地位，并使市场行为规范化、法制法。
进行粮食流通体制改革，除了要充分考虑中国的人多地少的特殊国情外，还要认真考虑供需偏紧的特殊粮情。具体表现在，一是我国粮食总量长期短缺。由于我国人口多耕地少，粮食生产在相当长的时期内不能满足社会需要，是一个长期短缺的商品。二是粮食生产小型分散，自给自足。这个特点同美国、加拿大等国农场主的现代化生产对于粮食流通的影响是完全不同的。我国粮食生产在今后较长时期内都难以改变锄头耙头加畜力、面朝黄土背朝天的状态。由于生产力水平低下，我国每年的粮食生产总量的多少，一是看2.5亿农民种粮的积极性，二是看天气的好坏。年成好，种粮积极性高，每户多生产50公斤，全国的粮食总量增加125亿公斤，反之则减少125亿公斤。一增一减，相差250亿公斤。同样，因为价格等原因，每户多售或少售粮食50公斤，对全国粮食收购量的影响也是250亿公斤。50公斤对一个农户来说是微不足道的，但250亿公斤对流通领域来说影响却是相当大的。这是我国粮食流通中的一个非常特殊的情况，解决不好，就很容易引起粮食的大幅度波动。
从以上考虑，我国粮食流通体制改革，首先是要制定合理的粮食购销价格，这是深化粮食流通体制改革的核心，也是正确处理各方面经济利益关系和改革、发展、稳定三者关系的重点。既要遵循价值规律和商品等价交换原则，尊重市场形成价格的机制，又必须从我国的基本国情出发，考虑国家财力和各方面的承受能力，积极稳妥地进行粮食的改革和调整，逐步理顺价格关系，促进粮食生产发展，保持市场粮价基本稳定。
其次，在我国，实行粮食“三放开”，以自由购销，条件不具备，也不符合中国的国情和粮情，以及粮食商品的特殊属性，被实践证明是不可取的。市场经济相当发达的欧美一些国家，虽然提倡自由贸易，但对于粮食的生产流通却一直进行政府干预，强化管理，日本、韩国等粮食相对短缺的国家，对粮食的管理更加严格。我国更不能轻易放开，对于这一点，我们将在后面还有专门的论述。
根据以上的思路和原则，1994年以后，我国的粮食流通体制进行了以下三方面的探索。
第一，“米袋子”省长负责制。
这是1994年，国务院在《关于深化粮食购销体制改革的通知》文件中提出来的：“实行省、自治区、直辖市政府领导负责制，稳定粮食产量、稳定粮食库存、灵活运用地方粮食储备进行调节，保证粮食供应和粮价稳定，负责本地区粮食总量平衡。”其基本要求是：一是省长要负责稳定种植面积，发展粮食生产，增加有效供给；二是省长要负责抓好收购，力争多掌握粮源，坚持粮食部门必须掌握70～80%的商品粮源。国家定购的计划要作为各级政府的任务、农民的义务，逐级落实到农户，确保完成；三是省长负责本地区粮食平衡，保证供应、稳定粮食市场；四是建立地方粮食储备风险基金制度。概括起来说，凡是省长、市长、自治区主席要负责本省、市、区粮食的供需平衡。本省需要多少粮食，要尽最大努力去种多少、产多少、收购多少，做到购销相抵。有缺口就到产区批发市场去购买或者进口，多余了就卖给销区或国家，为实现全国总量平衡做贡献。因此“米袋子”省长负责制也叫地区自求平衡。各省为了履行好这项责任，必须稳定粮食播种面积，增加粮食产量，建立地方粮食储备。同时，中央加强宏观调控，通过了解和掌握各省粮食平衡盘子，协调主产区和销区建立稳定的供求关系，运用中央储备粮解决好特大灾害和平抑粮价波动，来帮助各省实现粮食地区供求平衡。实行这项改革的目的，就是要发挥中央和地方两个积极性，共同努力解决好我们这个人口大国的吃饭问题。
1995年2月27日，在中央农村工作会议上，江泽民总书记这样阐述“米袋子”省长负责制的意义和作用：“我们这样一个拥有12亿人口的大国，粮食必须立足自给，供求必须基本平衡。我们必须从政治上、战略上认识粮食问题的特殊重要性。近几年，有些沿海发达地区粮田面积大量减少，单产下降，靠从外地采购大量粮食过日子。这种状况必须迅速扭转。从一个省来说，必须把解决吃饭问题的基础放在增加本地粮食产量上……党政主要领导要实行严格的责任制，哪个省的‘米袋子’出了问题，由那个省的书记、省长负责。”
让省长负责起人民的“米袋子”来，这是中央维持粮食供求平衡，稳定粮食市场的一项重要举措。以前，人民的吃饭问题全部压在中央的肩上，哪里缺粮，哪里就找中央要，而现在，省长们就没有如此轻松了。他们必须认真考虑本地区的产销情况，产粮区要考虑粮食外销，以增加农民的收入；销粮区要考虑掌握粮源，保证供应。
有人担心，这样会不会产生各省自保，地区封锁？从现实的情况看，缺粮地区是需要购入粮食的，他不会搞封锁；产粮地区要想发挥资源优势，多种粮食往外卖，这是当前一个基本的趋向。所以也是不大可能封锁得住的。地区封锁一般是社会粮食总量供给短缺的产物，过去没有实行米袋子省长负责制也曾多次出现过局部地区封锁，所以地区封锁与省长负责制没有必然的联系。另有人担心，实行粮食地区平衡和省长负责制，会不会导致缺粮省丧失资源优势，搞粮食自给自足？中央一开始就明确指出，实行地区平衡决不是搞小而全，不是走自给自足的老路。朱镕基强调：中央关于粮食实行地区平衡的政策，是为了实现粮食省长负责制，增强各地各级政府对农业投入及粮食生产的积极性和责任心。粮食实行地区自求平衡，并不是要求各地区自己平衡，更不是要求地区自给自足，还是要根据在全国已形成的经济区划，充分利用各自的农作物优势及其它经济作物的生产优势，发挥市场对资源配置的基础作用。
从全国的情况看，“米袋子”省长负责制取得了较理想的效果。一是农业基础地位加强了，粮食生产得到迅速发展；二是粮食收购落到了实处，增加了有效供给；三是稳定了粮食市场，保障了粮食供应；四是加强了粮食的地方储备。有鉴于此，1998年的全面粮改继续保持了这项行之有效的措施。
第二，粮食部门实行政策性业务和商业性经营“两线运行”。
1995年6月10日，国务院发出关于粮食部门实行“两线运行”的15号文件，并随之在7月18日召开了全国粮食部门“两线运行”的改革工作会议。
从1952年中国粮食公司与粮食管理局、国家公粮库合并组成粮食部门后，长期以来，粮食部门既承担了国家政策性任务，又要从事商业性经营活动，其结果是“官”不是“官”，商也不是商，国家财政包袱重，粮食企业自身也缺乏活力。当前粮食流通领域中的许多弊端，都是因此而起，因此，国务院决定从两线运行开刀，把政策性业务与商业性经营分开，让管理者一心一意搞好粮食市场的管理，经营者则千方百计搞活粮食流通与其它经营项目，以此增加自身的效益。
粮食部门实行两条线运行的具体目的是：加强国家和地方政府对粮油市场的宏观调控，更好地组织实施粮油的总量平衡，适时进行吞吐调节，保持粮食价格的基本稳定；用好国家对粮食企业的财政补贴，更好地发挥财政补贴的作用；管好银行收购资金，保证政策性收购资金不被商业性经营业务占用，禁止用银行贷款弥补企业亏损或垫付财政应拨未拨补贴款；加强国有粮食企业经营管理，减少粮油流通环节，降低流通费用和经营成本，在竞争中增强实力和活力。
两线运行要求明确划分中央和地方的粮食事权，搞好两级总量平衡。粮食工作实行中央统一领导、分级负责的体制，在统一政策、统一市场、统一进出口管理的原则下，中央和地方分级负责。中央直接掌握的粮油由国家储备粮油和中央进口粮油组成，国家定购粮权属于中央，由省级政府使用。地方的粮食平衡，实行省长、自治区主席和直辖市市长负责制。规定粮食产区要建立3个月以上的粮食销售量的地方储备，销区要建立6个月的粮食销售量的地方储备，以丰补歉，确保供应。
把粮食部门政策性业务和商业性经营分开，建立两条线运行机制，单独核算，这是对几十年传统粮食流通体制的一次深刻变革，是整个经济体制改革的重要组成部分。它触及了粮食财务挂账这一棘手的问题。过去政策性亏损与经营性亏损混为一体，经营亏了，也挂在政策性账本里，而应进行政策补贴的部分，有的地方又长期不落实，结果又拖累了商业性经营。这次国务院痛下决心，一方面将二者严格分开，而且要求坚决制止和消化历史挂账。在此之前，全国粮食系统已挂账545亿元。“两线运行”必须消化历史挂账，否则不能理顺关系，搬不掉障碍，达不到初衷。而消化挂账，实行挂账停息，又以两线运行为一个前提条件。中央态度非常坚决，政策也很明朗，只要5年消化完挂账，中央就全额负担利息。中央决定，消化挂账由各省、市、自治区负责。
“两线运行”是进一步深化粮食流通体制改革的开篇，对于加强国家宏观调控，理顺粮食与财政、金融的关系，进一步落实省长负责制，具有相当重要的作用。1998年新的粮改方案也是以此为基础的。
第三，建立国家储备粮油垂直管理体制。
在“文革”时期，有不少省市在粮票上印有毛主席语录：“备战、备荒、为人民。”据考证，这句话并不是毛主席的原话。1964年，毛主席在杭州听取几位副总理关于经济计划工作的汇报后，说：“现在不错啊，咱们工业有个大庆，农业有个大寨。但计划工作时要考虑人民的生活。总之，一切从几亿人民出发。”后来，他又同周恩来总理说，要注意三句话，注意战争，注意灾荒，注意一切为人民。为了顺口，周总理将其概括为“备战、备荒、为人民。”
现在我们很少看到这条语录了，但这句话的意义，对我们现在的粮食流通改革仍有重要的启示作用。中国素有“积谷防饥”的传统，《管子·山权数》中说：“王者岁守十分之三，三年与少半成岁，三十三年与少半而藏十年。藏三之一不足以伤民，而农夫敬事力作。”意思是说，每年贮存粮食收成的十分之三，合三年又三分之一，就可以有一年的粮食储备，而合三十三年又三分之一，就可以有十年的粮食储备。这样，每年储藏三分之一，不至于伤害农民，反而可以使农民专心耕作。另外，《管子·山至数》中还主张国家在粮食贮备问题上建立专项的资金保证。他认为，国家以县为单位设立专项的粮食贮备金，春天，粮价高时，用这项款向农民发放贷款，秋天，粮食收获，价格下跌，则以时价回收贷款，农民以粮还贷。这样，国家运用这一款项，不仅可以贮存粮食，而且能调节余缺，避免丰年粮食卖不出去，连猪狗都吃人食，而碰到灾荒年成，满路上都是饥饿的灾民的情况发生。
现在，我们说，战争的阴影并没有完全消除，而灾害的侵扰则是经常发生的，1998年的特大洪灾，以后的岁月里还有可能发生。因此，现在重提“备战、备荒、为人民”不但不过时，相反还有重要的现实意义。这就给我国的粮食流通体制提供了一个改革的方向，那就是建立完备的粮食储备制度。
我们需要建立的粮食储备制度，应该包括国家储备和地方储备。国家的粮食储备则包括战略储备、专项储备、市场供应储备和基本消费储备。国家的粮食战略储备是维护国家根本利益和整个国家以及社会经济的根本之所在，因此，必须由国家进行收购、贮存、调拨和投放与更新；国家的专项储备是运用中央财政建立的储备，主要用于救济全国性的自然灾害，平抑大范围的市场粮价波动和应付各种突发性的大事故；市场粮食储备是以调控市场运行为目的粮食储备，对社会起蓄水池作用。地方储备则主要是保持地区平衡的储备。
国家有了充足的粮食储备，就能有效地对市场进行调节。在粮食供过于求，价格大幅度大跌的情况下，通过保护价收购，增加储备，保护农民的生产积极性；在粮食供求比较紧张，价格上涨幅度较大时，通过储备粮的抛售，缓解供求矛盾，抑制粮价上涨。
江泽民总书记在1995年的中央农村工作会议上指示，一定要把粮食库存搞实。
现在，全国有150多万粮食职工从事粮食储备工作，目前的问题是由于体制不顺、政企不分、盈亏统算，政策性亏损严重，占了全粮食系统财务挂账的大部分。国务院关于两线运行的文件，明确规定粮食仓储企业是政策性业务单位，享受政策性补贴，要服务和服从于宏观调控，为稳定市场、平抑粮价发挥主渠道作用。
为了更进一步地加强国家对粮源的掌握与对粮食市场的控制，国家粮食储备局正逐步做到直接管理若干大中型储备库、转运站。其根本任务是按照国家有关法规、政策和业务制度，对国家储备粮油进行购、销、调、存和轮换，为粮食的宏观调控服务。
从近几年实践的效果来看，以上三项改革是比较成功的，粮食市场趋于稳定，粮食秩序逐渐理顺，一些体制方面的深层次矛盾也在逐渐解决，这一切，都为1998年的全面粮改打下了良好的基础。
如何建立一个现代化的又与我国国情相适应的粮食市场流通体系，是摆在我们面前的一项艰巨的任务。这不是一天两天就能达到的目标，而需要我们进行认真地探索和逐步地完善。也许我们还会遇到坎坷，遇到曲折，但我们只要遵循实事求是的原则，遵循市场经济的发展规律，中国的粮食流通就一定能走在健康、有序、既促进生产又保证消费的康庄大道。