从20世纪90年代中期开始的十年，是中国城乡经济结构和社会结构开始历史性巨变的十年。农村劳动力的流动也许是结构变动中最引人注目的部分。
十年来，农民工继续在各地大规模流动，但是流动的背景发生了变化。中国经济走出了短缺经济和温饱阶段，这件事对全国经济是好事，但对农业和农民就不一定是好事。在短缺经济时期农产品的需求是没有问题的，只愁种不出来，现在农产品需求成为农民必须关心的问题。在这十年里，出现了城市国有企业用工制度的改革、大规模的下岗和失业，这是在新中国成立几十年历史上没有过的。许多城市政府采取了诸如“腾笼换鸟”的旨在限制农民工就业的措施。在这十年里，农民工成为工业化的主力军，成为支撑城市日常运转的重要组成部分，然而，在使这些城市新居民融入城市社会生活方面严重滞后。
在这十年里，农民工本身的情况也有很大的变化，农民工的成分也在不断变动之中：有的人已经退出农民工行列回乡，而新人在不断加入；当年的未婚姑娘小伙已经成家生子；当初做小工的，已经成了有手艺的大工，有的还成了包工头；当初的小保姆进入商业餐饮服务业；……。
1995年初，从农历腊月下旬到春节期间，我们曾经在安徽、四川的12个村作过300个农户的访谈。2005年春节我们回到这12个村，重访这300农户。
一、农民工的代际更替
首先，在城市或输入地稳定地留下来的是少数。其次，从调查来看，十年前的年轻人有一部分还在继续外出，有一部分不再外出了，不再外出主要因为家庭原因。十年前的中年人，少数仍然在外出，多数顺利地完成了代际更替——自己不再外出，外出的是他们的孩子。
二、新生代农民工
经济发展一方面提高了整个社会的福利，另一方面也提高了人们的欲望。在很多情况下，在发展中国家，成功的经济发展带来的可能不是人们更加满意，而是满意度的下降。
我们可以看到新生代农民工的不同：他们多数都是高中或初中毕业，他们所感受到的生活压力显然低于他们的父母辈，也许正因为这样，他们对打工条件的要求比父母辈高。新生代农民工的打工期望：首先在工资上他们的要求往往要比父母辈高，他们更在意工作环境、工作条件，更在意劳动时间，他们比父母辈更加关注自己的前景。
“民工荒”问题，如果仅仅从数量上来讲，我不觉得它是个真问题。如果真达到数量紧缺，岂不说明中国的工业化、城市化已经解决了吗？但是我想，在民工荒的讨论中应该不仅关注数量视角，而是引进质量视角，可能会帮助我们更好地认识现在的情况。
东莞就业局的黄慧屏局长对投资者说：你们不要把今天拉着拉杆箱来的农民工，看作和当初扛着编织袋来的农民工是同一种人。
三、身份认同
首先是流动中的沉淀。究竟什么算沉淀？有较稳定收入算沉淀？有较稳定单位算沉淀？长年在外算沉淀？举家外迁算沉淀？办理户口迁移算沉淀？在城市购买商品房算沉淀？显然，沉淀的定义不同，数量也不同。但是总的来讲，在调查中我们看到，不管按照哪种定义，在城市里沉淀下来的人还是比较少的。
其次是身份认同。我们问外出农民工一个问题：“你认为自己是城里人还是农村人？你的家人、朋友怎么认为？”在调查中我们发现，被访者普遍认同自己是农民，几乎无一例外。不管是低级打工还是高级打工，包括公司白领、小老板，甚至包括已经在城里购买住房的人，异口同声都说自己是“农民”。他们提出的理由是：我们没有基本的保证，不管我干了多久，只要不再和我签合同，我就什么都不是了；城里人失业、下岗就有人来管，我们失业也不算下岗，我们失业是没有人管的。调查员追问：城里人也会失业啊……，他们回答：城里人有房子住，可以慢慢找工作，我们在外面吃住都要花钱，压力大，十天半个月找不到工作，就慌了，只好回家。
四、关于身份认同的讨论
我想这并不是因为农民工的就业能力太低。习惯上总说民工“素质低”，“就业难”。其实就业决定不取决于单一指标。可能在就业决定中适应性才是第一位的。单纯从微观讲，似乎是线性的，教育投资越高人力资本越高，受到的训练越多就业可能越好。但从宏观讲，就业受制于需求结构，你的学历再高，如果没有需求，你的就业也是困难的。实际上，从数据来看，农民工的就业率是高于城里人的，农民工的就业能力并不低。问题在于是农民工的脆弱性，承受风险的能力太低。从住房来讲，如果有住房，如果能降低农民工在城市住房的费用，则可以降低生活的流动成本，增加安全感，使他们能够承受更长的工作寻找时间，从而提高他们抵御风险的能力。从福利制度来讲，如果城市政府不仅承担城市下岗失业职工的就业责任，而且承担已经在城市做出贡献的农民工、外来工的就业责任，提供基本的社会保障，提供低保，也能够提高农民工抵御风险的能力。
要解决这些事情，首先是要取消制度性的排斥，以身份为识别的隔绝制度或政策都是应该纠正的。其次，应该降低城市化的成本，包括降低就业成本、降低居住成本。降低就业成本包括真正实行就业优先的发展战略，包括实行有利于就业的企业政策，包括不要用不切实际的、超前的所谓“高科技”过早地带来资本密集技术对劳动密集技术的替代。降低居住成本，应该允许多元化的住宅建设和住宅经营，应当在保证满足基本需求的条件下降低公共设施的成本，在不降低服务质量的条件下降低公共服务的成本。
五、关注长期家庭分离带来的问题
与农村劳动力长期候鸟式的流动相联系的，是多数流动家庭成员间的长期分离。
长期分离带来的夫妻关系问题。首先是家庭稳定性：根据我们的调查，十年前几乎听不到外出引起的婚变，而五年后、十年后的调查，我们听到越来越多的农村离婚案例。绝大多数情况下，提出离婚的是外出者，而与外出者的性别无关。其次，长期分居带来的性烦恼，以及由此而生的健康威胁、性骚扰和性犯罪问题，应当引起学者和政府的更多关注。
“留守”子女教育问题。许多在外务工经商的父母都像我们谈到留在家中子女的教育问题。可能是文化较高的一方外出(显然文化较高对在外务工经商时更有利的)、文化较低的一方留在家中，可能是父母均外出而把子女留给爷爷奶奶带(隔代教育)，都对子女教育有不利影响。“爷爷奶奶只能保证孩子饿不着、冻不着”，其他很难管，甚至孩子天天上网吧打游戏家里都不知道。除了文化教育外，父母子女的情感交流也可能因长期分离产生问题。父母的可能选择是：或者父母其中一人回家，或者把孩子带出来上学。当然，后者面临更多的花费。
农村劳动力外出带来的农村养老问题。传统上中国农村是家庭养老、家族养老。如果子女都出去打工，老人在身体健康的时候还能下地干活，但是在老了以后他的养老问题就会突显。子女有钱寄回来，生活花费没有问题，但身边没人照顾，缺少情感慰籍。尤其是举家外迁对农村养老模式的挑战，家庭、家族养老方式能否延续下去？或者需要建立更大规模的农村社会养老制度？
六、稳定的制度安排与行为预期
农民工在城里看不到自己的前景，没有稳定的预期，缺少安全感。在欧盟的一些国家，对境外的打工者会有明确的规定：只要有人雇用你就会享受一些起码的保障；如果在两年内有稳定工作、交税、守法、没有任何不良记录，你可以进入某一个更高一些的保障水平；这样经过七年(或若干年)的努力，你可以享受几乎所有公民待遇，如果你愿意甚至可以申请加入该国国籍。而在我们城市的制度安排中，并没有为进城农民工描绘出任何稳定的前景。何况，我们的城乡之间、地域之间，还不是国与国之间的关系。
在社会生活中，制度安排显然会影响人们的行为。在城市化进程中，不应忽视给人稳定预期的制度安排所具有的行为导向作用。
没有稳定的预期，农民工要付出更高的成本。他不知道能不能在城里待下去、待多久，所以他要做出两套生活安排，把不多的钱用在两处，要维持两处住房、两套生活用品，还要做好准备随时应付两种生计手段，想得多的人还要考虑参加两套社会保障系统。更不利的是，前景的不稳定使他有很大的投资顾虑，他在物质投资上缩手缩脚，在人力投资上游移不决，因为他不知道投资是否有足够时间收回。不仅是本人在技能培训上的投入，甚至在子女教育上，他也一直拿不准主意，应该让他们上使用全国统编教材的打工子弟小学、还是上使用特有教材的城市正规学校？在社会交往和社会网络方面，他也不得不同时顾及两套生活前景的需要，不能把主要精力放在城市经济生活和社会生活的适应上。长期分离的生活，已经给一些家庭在夫妻关系、子女教育、老人赡养方面带来问题。
没有稳定的预期，社会也将付出更高的成本。在城市化的历史进程中，原本可以帮助进城打工者逐渐立足城市的工资收入，相当部分被寄回带回老家，而老家的新房在城市化进程中可能面临贬值；短期行为、人力资本投资愿望的压低，不利于提高经济的竞争力和全民整体素质；城乡两套行为规范在城市中的并行增加了城市运行成本，从维持交通秩序到地下黑经济的打击难度；等等。
城市不把农民工当作自己人，就不要幻想农民工能把城市当作自己的城市。缺少稳定预期的制度安排，就很难指望农民工能有建设性的长期行为。
（本文特约作者：白南生，中国人民大学农业与农村发展学院教授）