<span class="center">尹斌 中国留俄学生总会主席，俄罗斯高校联合会主席助理，普希金俄语学院语言文学博士

    世界各国政府无不将保障和改善民生作为一项关系国计民生的重大举措放在优先的重要位置，保障和改善民生也是构建社会主义和谐社会的关键所在。住房制度的改革的成败是保障和改善民生的关键所在。如何完善住房调控政策，提高城乡居民住房保障水平是当今社会各界都关心的话题，俄罗斯与中国同属经济转型国家，有着极为相似的房改条件，对俄罗斯住房制度的变迁进行研究，对中国更好地解决住房问题具有重要的借鉴意义。

    一、苏联时期的住房制度改革

    研究俄罗斯的住房制度，作为铺垫与说明，就必须对苏联的住房制度进行简单的回顾。在苏联时代，住房由国家统一分配，供居民无偿使用。在第二次世界大战中，苏联欧洲部分的所有建筑几乎被毁，使得许多人无处栖身，1946年，苏联人均住房面积为6平方米。战后，苏联政府把住房建设当作重要大事来抓。从1957年开始，赫鲁晓夫政府制定了明确的目标：为每个家庭分配独立住房，标准是人均9平方米。这一时期建房的基本原则是“简易经济”，因而无法顾及外在的美观和内部的细致设计。每套住房的面积不大，但独户居住，从而结束了几户居民合住同一套住房的尴尬状况。从此开始，苏联每年建造的新住宅达200万平方米。由于这些住房几乎是按照同一图纸建成的，所以外表看起来都差不多：多为五六层，像火柴盒一样直上直下，没有浮雕和装饰，建筑材料主要是青砖或红砖。当时西方人把这类住房戏称为“赫鲁晓夫筒子楼”。“赫鲁晓夫筒子楼”尽管其外观缺少装饰性，在面积和质量上较之西方国家标准略低，但也算设计合理、配套齐全，基本解决了因战争破坏而给全国居民带来的住房短缺问题。到20世纪80年代人均住房面积已增加到12平方米。

    随后，苏联政府相继建造了越来越多的住房，其质量也逐步提高，较好地改善了居民的居住条件。勃列日涅夫执政时期开始实行国家和私人共同出资的合作建房机制，即房屋住户提供部分资金，以弥补国家建房费用的不足，住房的维修养护费仍由国家承担。戈尔巴乔夫改革时期开展了全苏优秀建设者竞赛，用增加新建住房层数的办法来加速住房问题的解决。但是结果并不理想，导致了建筑工期延长和建设费用的增加。

    二、俄罗斯的住房制度改革

    苏联解体后，俄罗斯推行大规模的住房制度改革，目标是向市场化住房制度过渡。住房制度主要包括住房产权制度、住房供给分配制度以及福利房制度等。

    俄罗斯的住房产权制度改革主要是改变原来以公有制为主的住房所有制，实行公有住房私有化。俄罗斯政府陆续通过或颁布的众多有关住房制度改革的法律、法令和条例，涉及住房制度的各个方面，其基本目标就是要逐步实行以公有住房私有化为中心的住房制度改革，最终建立起符合市场经济要求的住宅和不动产流通市场，建立起有利于住房在市场上流通，从而有利于不断改善公民居住条件的、以私有住房为主的住房所有制结构。1991年6月，叶利钦政府颁布《俄罗斯联邦住房私有化法》；后又于1992年5月和1993年11月颁布了《关于联邦住房原则》法律草案和《俄罗斯境内住宅资源无偿私有化示范条例》。一系列法律法规详细规定了公民参与住房私有化的条件、范围、权利和义务。通过以上法律法规，确定了俄罗斯住房私有化的基本原则：公民有购买私房权，其数量、面积和费用均不受限制；私有者可按自己的意愿占有、使用和支配住房；公有住房的私有化按自愿、无偿和一次性付款的三原则来进行，公房按统一标准免费转归居民，超标部分则需自己购买；免费转归居民的住房面积按俄罗斯人均住房面积确定，不得少于每人18平方米，特殊条件下可按住房的使用性能再向每户提供9平方米，超标部分按一次性或分期进行付款。1995年俄罗斯又通过了《保障每个家庭拥有独立单元房或独栋住房计划》。叶利钦连任总统的1996年，俄罗斯又推出了《自有住房计划》，并开始大量拆除赫鲁晓夫时期建造的五层楼，翻建高层建筑。1997年4月，叶利钦签署《住房公用事业改革》总统令，开始实行住房公用事业改革。截至1997年俄罗斯公有住房私有化比重达到53%。按政府计划，2001年前公有住房私有化比重达到65%？70%。

    2004年俄罗斯人均居住面积已增加到19.7平方米，但低收入居民住房难问题仍未得到彻底解决。俄罗斯住房市场存在诸多问题。主要是大多数人需要住房，但是却没有购买能力；现有住房建设数量不能满足居民的需求；缺乏有效运行的长期住房信贷体系；尚未制定出有关土地出让和将土地划归住房用地的有效办法；市政机构缺乏住房用地和城市建设规划；住房公用基础设施老化程度严重；社会保障型住房的建造速度缓慢；建筑文件审批程序复杂；住房买卖中陷阱较多，当事人利益不能得到有效保障；住房价格持续上涨；等等。

    针对住房领域存在的这些问题，普京总统在2004年国情咨文中特别强调了住房问题，并在其第二任期开始实施住房制度改革计划。普京时期住房制度改革的基本目标和基本方针包括在《住房改革法》和《2002？2010年俄联邦住房目标纲要》中。其住房政策的主要目标：一是存量住房数量在2004年28.5亿平方米的基础上增加一倍；二是将人均住房面积从2004年的19.7平方米增加到40平方米。住房政策采取两种运行机制：一是实行计划机制，即国家依法保障低收入家庭和享受住房优惠阶层的住房，具体实施步骤就是“住房国家优先项目”；二是促进住房市场机制运行，即创造条件保障国家计划机制外的居民利用抵押贷款和自有资金改善居住条件。

    2005年4月25日，俄罗斯时任总统普京在向议会提交的国情咨文中说：俄罗斯已经基本实现了公有住房私有化。“如果我们把1997？2003年的住房增量加总，那么，在2.276亿平方米新建住房中，私有住房占1.429亿平方米，比重为62.79%。俄住房私有化程度已经接近西方发达国家的水平。”至此，俄罗斯基本上完成了住房私有化的既定改革任务。

    所谓住房供给制度，是指住房的开发建设、维修以及住房的提供体系；分配制度，是指住房所有者让渡给新的所有者或使用者的渠道以及对住房的使用方式。转轨前，俄罗斯实行的是一种带有一定福利性质的住房分配制度。政府直接参与住房的建设、分配、维修，实行住房无偿分配、高补贴、低房租的住房政策。在这种制度中，住房实质上是被当作一种福利品加以平均分配。

    在经济制度转轨前，俄罗斯住房主要以公有建房为主，而公有建房中又以国家投资为主，私有建房和入股建房所占比重很小。全国住房改革资金几乎占国家预算的一半，因此，仅靠国家根本无法解决这一问题，必须向市场过渡，完全改善住房等生活设施需要寄希望于私人资本。因此俄罗斯政府大力发展住房抵押贷款，构建住房抵押贷款再贷款体系。2004年12月底，国家杜马审议通过了《银行按揭法》。该法规定，按揭贷款的间接费用将会减少，贷款利率降低1？1.5个百分点。为构建住房抵押贷款再贷款体系，具体实施了三项措施：一是允许银行发行住房抵押贷款证券，到公开市场上吸纳私人投资者的资金，以此增强为公民提供信贷的能力；二是中央银行降低对商业银行发行抵押贷款债券的自有资金比例要求，从14%降低到10%；三是成立住房抵押贷款公司，公司的运行机制是购买银行的不动产抵押贷款的抵押权，以此作为还债保障，发行和出售住房抵押贷款债券（国家提供担保），获得资金后为银行再贷款。2006年国家为住房抵押贷款公司抵押贷款债券提供140亿卢布的国家担保，又为其拨款37亿卢布扩大资本，2007年的拨款金额为45亿卢布，国家担保额为160亿卢布。因此，自从住房抵押贷款公司成立后，银行即使在长期资金不足的情况下也可以扩大信贷规模、降低贷款利率和延长贷款期限。除住房抵押贷款外，俄罗斯政府还创建土地抵押贷款融资方式。这种融资方式规定，自然人、法人和市政机构均可以将土地抵押获得贷款。具体步骤是：拥有土地的自然人或者法人可以将土地抵押获得贷款，用所获贷款在该块土地上建设住房公用设施，之后将这块已建好公用设施的土地重新估价，获得新的贷款，再用新的贷款建造房屋主体结构，然后将建好房屋主体结构的土地再重新估价，再次获得新贷款，用这笔新贷款将房屋建造完毕。

    政策的倾斜使居民私人出资或借助于银行贷款兴建的私有建房不断增加。2003年通过私建形式兴建的住房面积占当年住房建设总面积的41.6%，入股建房占1.4%，公有建房为57%，较1991年的公有住房84.2%的占有率有大幅下降。而据俄罗斯联邦国家统计局公布的数字显示，2007年前三个季度，俄新建住房37.5万套，总面积为3400万平方米（居住面积），同比增长31%，远高于2006年前三季度11%的增幅。在这些新建的住房中就有49%属于私有建房。由此可见，俄罗斯住房投资的市场化程度日益提高，私人投资正逐步成为住房投资的主力军。

    随着住房制度改革的深入，住房分配与消费制度开始向市场分配、市场价格消费转变。俄罗斯《2002？2010年俄联邦解决住房问题提纲》就在取消部门垄断、引进竞争机制、建立吸引国内外资金机制、节约资源并鼓励向集约资源领域投资、改变住房公共服务事业与消费者之间的契约关系等方面进行了深入的改革。

    俄罗斯住房产权私有化改革基本上实现了住房私有化纲要的目标。通过改革，国家将足够数量的住房转交给私人所有。住房私有化以后，私人住房可以自由转让和出售，这就为建立住房市场奠定了基础，也使得建立房地产市场成为迫切的现实问题。住宅所有制结构的质的变化和住宅资源分配向有偿转换，为俄国内住宅资源的自由流通奠定了基础，逐渐形成二级住宅市场。

    住房公用事业改革的滞后一直是俄罗斯住房制度改革的一大缺陷。过去住房公用事业费主要由地方财政补贴，地方财政负担较重，许多地方政府因而经常拖欠热力、电力、天然气等生产企业巨额债务。企业则因缺乏资金被迫停工，造成居民生活困难。此外，因为资金缺乏，房屋和各种管道长年得不到维修，公用设施老化程度严重，事故频发，已经危及居民安全。为改变福利性住房制度中房租与住房实际费用差距过大的现象，普京执政后下决心进行住房公用事业改革，计划逐步提高居民公用事业收费的缴费比例，从1994年起，5年内让居民逐步承担公有住房的全部租金和公共服务费。1994？1995年不超过居民家庭收入的10%；1996？1997年不超过15%；从1998年起不超过20%，到2005年让居民100%承担公用事业费。但同时规定，如果住房公用事业费支出在居民家庭总收入中的比重超过22%，国家则给予相应补贴。此外，俄罗斯目前正在通过成立业主委员会、引入竞争机制、应用节能技术等方式解决住房公用设施发展滞后问题。据俄联邦国家统计局统计，2006年俄罗斯住房公用事业费调高了17%，而2007年住房公用事业费又再次调高了14%。新的物业管理机制与福利货币化改革使俄罗斯的住房维修与保养付费更趋合理，资金使用效率也大大提高，减少了国家对住房市场的干预，同时也减轻了政府的财政负担。

    针对个别群体制定了专项扶持政策。俄罗斯政府“国家住房优先项目”给需要住房和需要改善居住条件的年轻家庭提供预算支持。国家可以为他们购买或自建住房支付部分款项，或者为他们的住房抵押贷款支付首付款。能够获得支持的家庭是夫妻双方年龄均未超过30岁，或者有1个或多个子女的单亲家庭，并且家长年龄未超过30岁。联邦预算保障为老战士和残疾人提供现成的住房。他们享有《俄联邦老战士法》和《俄联邦残疾人社会保障法》所规定的权利。为此，2006？2007年国家投入84亿卢布，为3.01万人改善居住条件。此外，对于复员军人、从拜科努尔迁移出的居民、从北极等地区迁移出来的居民、参与核辐射事故善后处理的人员、强制性移民，国家以住房优惠券方式发放补贴。住房优惠券可以兑现的数额按他们拟购住房当地的市场价格核定。针对这类人群，2010年的拟拨款金额为1330亿卢布，也即可以解决13.2万户家庭的住房问题。对于如上享受住房优惠的人群，补助标准为：单人家庭33平方米；两人家庭42平方米；三人家庭或更多人口的家庭，人均18平方米。

    三、对中国住房改革的启示

    自20世纪80年代末我国进行城镇住房制度改革以来，我国的城镇住房情况发生了很大的变化。在经历了对多种模式的试探摸索后，我国城镇住房制度重新回到计划加市场的思路上来。

    俄罗斯十几年的住房制度改革证明，住房的私有化、多样化与住房供给、分配制度的改革是密不可分的，同时，这也是住房制度走向完善的一个必要制度保证。我国的住房制度改革具也应允许多种所有制形式的住房存在，允许其按照一定的法律规范进行产权交易。只有这样，一个高效的住房制度才可能形成。

    首先，政府应注重法制建设，为住房政策提供坚实的法律基础。

    尽管经济社会转轨初期的“休克疗法”使得俄罗斯元气大伤，但是俄罗斯政府并没有在法律上放弃包括公民住房在内的广泛社会义务。俄罗斯《宪法》规定：每个公民拥有获得住房的权利，联邦和地方政府支持建房，为公民实现住房权创造条件。2004年12月俄罗斯国家杜马通过的《住房法》则规定了政府住房政策的基本方向，表明了政府在解决住房问题中的主体地位，具体体现了政府的宪法义务。

    另外，还有专项法律分别对伤残人、退役军人和低收入者等其他特定群体的住房问题做出了规定。

    而从新中国成立到目前，中国还没有一个正规的关于住房问题的立法，许多操作依靠阶段性文件，不仅产生了特殊的利益群体，同时，在市场化过程中，住房价格波动过大。因此，对中国来讲，经过十多年住房的市场化改革，应该到了总结改革经验教训，并对住房进行立法改革的阶段，只有这样才能消除地方行政主导住房市场的随意性、武断性，保障住房市场在市场化的机制下健康发展。中国只有房地产政策，没有住房社会政策。“因此，要不要承认居民住房的‘社会权利’，并提供有效的保障途径，对于中国不仅是一个立法问题，同时还是一个执政理念的问题，这个问题在根本上关系到中国整体市场经济体制建设的模式与社会改革的方向。”通过立法手段，加大对地方政府的硬约束和稳定资金来源，成为未来住房保障建设的一个关键。确定各阶段保障性住房的量化指标、资金来源和资金数额对本阶段住房保障改革具有重要意义。详细的保障性住房的量化指标、资金来源和资金数额是保障性住房建设的根本，兵马未动，粮草先行即这个道理。其次，重视住房社会政策在社会改革过程中的缓冲作用。

    苏联解体后，俄罗斯实行私有化改革，向市场经济过渡。不过，苏联时代的很多优惠政策则作为“遗产”得以继承下来，如免费医疗、免费教育、免费物业管理以及许多行业和阶层享受的免费住房、疗养和交通等。住房公用事业包括冷热水、电、气、取暖、维修、电梯以及垃圾清理等30多项与住房有关的服务。这项费用目前主要由地方财政补贴，居民只需要负担很少的一部分。尽管这项补贴使地方财政负担沉重，影响经济发展，但由于此项改革涉及千家万户，因此，为了保障经济社会转轨时期居民的基本生活，俄罗斯政府在推进住房公用事业领域的改革时十分慎重。如果住房公用事业费支出在居民家庭总收入中的比重超过一定比例，国家将给予相应补贴。在住房公用事业逐步过渡到所有居民全额交费的同时，政府仍将对低收入居民给予直接补贴。不过，必须承认，住房公用事业改革的滞后是俄罗斯住房制度改革的一大缺陷。

    回顾俄罗斯住房市场的发展过程，对于转型国家最大的借鉴是，在转型过程中，必须设置有效的“缓冲区”。这个“缓冲区”的市场化步伐或许不是很快，如同俄罗斯住房市场从1992年到今天还没有特别明显的变化，但这个“缓冲区”的根本价值则推动了其他领域快速的改革，缺乏这个改革“缓冲区”的存在，也许看似建立了所谓的市场经济体制，但社会矛盾的并发可能会加大后期弥补成本。俄罗斯在住房与公共服务市场改革的经验已经证明，并不存在严格意义上的所谓“休克疗法”，而所谓激进改革即使在其他领域存在，那么其成功的基础也是因为，在涉及社会领域的改革中，保持原有制度基础基本稳定。住房制度和住房社会政策不仅是一项经济制度，同时也是一个重要的民生问题，它直接关系到社会和谐、居民生活水平的提高与生活质量的改善。俄时任总统普京曾表示，为了保证俄罗斯有活力的、超前的发展，现在需要积极向新的高质量社会政策和社会发展政策过渡。俄罗斯在进行住房制度改革过程中十分重视住房社会政策在其社会改革过程中所发挥的缓冲作用，这个经验对于中国在住房、教育和医疗等领域实施的改革具有很大的启示。

    最后，强调政府社会责任，加强对房地产业的宏观调控。俄罗斯住房社会政策的一个鲜明特点是，加大联邦和地方预算对住房事业的支持，由完全依靠市场转变为将国家宏观调控与市场自发调节这两个因素有机结合。政府既是住房市场规则的制定者，也是住房市场的主体。政府则将市场机制作为履行其社会公共责任的手段。

    为帮助百姓解决住房问题，在俄时任总统普京的提议下，俄罗斯2006年出台了经济适用房国家专项计划：国家拨专款保障军人住房，为年轻家庭提供各种优惠，提供按揭贷款的银行数量也不断增加。在俄罗斯国家长期发展构想的修订方案中，纳入了建立社会廉租房保障措施的有效体系。其中规定：根据排号人的租房合同提供住房保障，并向离职军人和退伍军人发放住房证明。另外，俄罗斯还专门拨款为青年专家建设经济适用房，这一政策得到了许多年轻人的热烈欢迎。例如，滨海边疆区2006年预算共拨款3亿卢布用于实施年轻家庭住房计划。从计划实施之日起，滨海边疆区预算陆续拨出10亿多卢布用于建造和购买住房。滨海边疆区年轻家庭住房计划第二阶段从2007年起开始实施，计划持续至2010年。而为了使住房和公共事业部门适应新时期的工作，哈巴罗夫斯克边疆区制定了2010年前住房和公共事业发展战略。该战略确定了住房和公共事业的优先发展方向以及提高服务质量的途径和方法，构建可调节的服务市场，建立哈巴罗夫斯克边疆区住房改造拨款激励和来源体系。

    俄罗斯对其住房制度进行改革后，其住房所有制结构发生了根本变化，私人住房比重大大提高；住房建设结构也发生了很大变化，非国家建房的比重上升；住房建设速度加快。尽管近几年俄罗斯住房价格不断上涨，住房价格上涨的速度也困扰着俄罗斯居民，但是，俄罗斯政府已经进一步加大国家宏观调控的力度，增加住房的供应量，以控制房价过快上涨对居民生活带来的不利影响。

    中国政府高度重视解决城市居民住房问题，始终把改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的。不论是“住有所居”的表述，还是“居者有其屋”的阐述，都表明党和政府已将这个关系民生的重大社会问题摆在了非常重要的位置上。中国应该坚持从人多地少的基本国情出发，建立科学合理的住房建设和消费模式，坚持正确发挥政府和市场的作用，建立和完善市场调节和政府保障相结合的住房社会政策体系。

    俄罗斯近10多年来的住房制度改革与住房社会政策实施的历程给中国以深刻的启示。以基本国情与人民需要出发，中国各级政府在党中央的领导下一定能带领全国人民实现住房制度改革的目标。