现在想来，1787年费城会议的代表们费尽心机，花那么多时间来设计连环扣，构筑防火墙，并不是没有原因和道理的。

    我们知道，这次会议的任务，是要建立一个“坚强之全国最高政府”。这一共识虽然在会议开始时就已达成，但重重疑云也因此而笼罩会议上空，反对和质疑的意见不绝于耳。因为对这个拟议中的未来政府，所有人（包括麦迪逊、伦道夫）心里都没有底，谁都不知道它是个什么样子。万一设计失误，弄出一个专制机器来，而且这专制及其还是个庞然大物，那麻烦就大了。这就不能不让人警惕。

    更何况许多人根本就不想要什么“全国最高政府”，因为他们在英国人那里受够了。正是因为受不了大英帝国最高政府的统治，他们才拿起武器和英军作战。也就是说，美国人民毅然进行独立战争，不是为了进行统治，反倒是为了不受统治。这正是华盛顿为首的美军将士打下了江山却不坐江山，以弗吉尼亚为首的13个州联合起来争取了独立，胜利以后反倒分道扬镳的原因。现在他们重新坐在一起，讨论建立一个“坚强之全国政府”，实在是出于迫不得已。只要还有一点办法，他们就不会要这个政府。当然，他们也知道不要不行，便只好硬着头皮来倒腾。但不管怎样设计，有一点可以肯定，那就是绝不能把美利坚合众国变成第二个大英帝国，把英国人的专政换成美国人自己的专制统治。

    所以，会议一开始，他们就确定了一条原则：这个未来的全国最高政府，必须是三权分立的。这一点，没有任何人反对。还有一点意见也很统一，那就是，尽管必须把各邦的主权和权力收缴上来，交给一个“坚强之全国政府”，但既不能集权于个人（比如总统），也不能集权于机构（比如国会），而只能集权于法（宪法）。具体地说，就是用一部宪法把这个国家统一起来。所有的人，所有的机构，所有的邦或州（State，在宪法生效以后，我们将称它为州，不再称它为邦），都必须遵守而且不得违背这部共同约定的宪法。

    有趣的是，这个动议并不是所谓“国权主义者”提出来的，反倒是那些“邦权主义者”提出的。具体地说，佩特森他们在《新泽西方案》中提出的。实际上，小邦并不一定反对建立全国政府（讨论这个问题时新泽西不在场，特拉华投了赞成票，佩特森等人回去后都积极促成宪法的批准），也明白一旦建立全国政府，各邦就至少要部分交出主权和权力。他们的意见只是：一、各邦主权不能全部上交，必须有所保留；二、能少交就少交；三、实在要交，也不能交给他们不放心的人（比如大邦控制的议会），而只能交给法，因为法律是铁面无私的。交给法，要比交给人让人放心的多。

    也许正是出于这种考虑，小邦在《新泽西方案》中提出了“邦联条例、邦联立法和邦联条约是邦联最高法律（supreme law）”的议案，而且规定：对那些反抗和拒绝邦联最高法律的邦和团体，邦联有权动用军队迫其就范。

    这其实是支持弗吉尼亚方案基本构想的，却比麦迪逊他们还要激进，所以梅森和伦道夫都批评佩特森“滥用武力”。但佩特森他们提出使用武力，是为了解决邦联体制软弱无能的问题；而他们之所以坚持邦联体制，则是为了保住邦权，尤其是保住各邦的平等表决权。所以，他们虽然提出了“最高法律”的概念，但仍视这些最高法律为邦联的法。他们的意思很清楚：只要确立“邦联条例、邦联立法和邦联条约是邦联最高法律”，又有强硬手段来制裁那些“违法乱纪”的家伙，不必改变邦联体制也能达到建国的目的。

    实际上，这是一种具有激进宪政意义的思想，即认为只要有一部或若干“最高法律”和一支“执法部队”，就可以建立一个国家，未必一定要有“坚强之全国政府”。所以，他们提出议会实行一院制，席位实行平等制，行政官实行多人制。议会实行一院制，是为了便于立法（人少好办事）；席位实行平等制，是为了保住各邦（邦联体制不改）；行政官实行多人制，则是为了权力制衡（防止独断专行）。可惜，历史是不能假设的。我们已无法想象，如果制宪会议接受了佩特森他们的方案，后来的美利坚合众国是一个什么样子，我们只知道，这个只要宪法和军队，不要或基本上不要政府的方案没有被通过。

    事实上佩特森的方案恐怕也行不通。对此伦道夫和梅森有很好的说明。6月16日，伦道夫说，统一国家不能动用武力，只能通过立法，而邦联议会无法胜任。过去立法和行政的权力混杂在邦联议会一个机构里，居然平安无事，其实多亏了这个机构的无能。梅森也在6月20日说，美利坚人民对自己的利益是如此小心警惕，对自己的公民权利是如此留心提防，他们绝不会把自己的利益和权利都拱手相让，决不会把剑和钱袋都交给一个单一的机构，而这个机构又不是他们直接选出来的。

    不过，随着“全国政府”被改称为“联邦政府”，制宪会议也同意参议院实行平等表决制，小邦担心的问题已不复存在。这是，他们提出的“最高法原则”，就凸显出它的法制意义和宪政意义，或者说就只剩下法制意义和宪政意义了。如果吸纳这一议案，弗吉尼亚方案希望的全国政府的权威性和崇高性，也就有了法律依据，而且将被法制化。可见这两个方案其实是互补的，两派之间的妥协也是必要的和有益的。会议达成“伟大妥协”的第二天，即7月17日，路德·马丁提出动议，要求把“最高法原则”写进新宪法。这一动议被一致通过，并被写进了后来的详情委员会的报告中。

    详情委员会的报告其实就是宪法初稿。《新泽西方案》的这一原则成为宪法初稿的第八条，只不过将“邦联”改称“联邦”，将“邦联条例”改称“联邦宪法”，并删去了使用武力的部分。8月23日，制宪会议一致通过经拉特里奇提议修改过的这一条款（8月25日经麦迪逊提议又修改一次）。它后来成为联邦宪法第六条的主要内容。这一条款规定：联邦宪法，依据宪法制定的联邦法律，根据联邦授权已经缔结或者将要缔结的条约，都是全国的最高法律。当各州的宪法和法律与之相抵触时，每个州的法官都应受全国最高法律的约束。联邦议会和各州议会议员，联邦和各州所有行政官员和司法官员，都应宣誓拥护本宪法。

    我们知道，1787年费城会议制定的《联邦宪法》堪称惜墨如金，一共只有7条。其中第一条讲立法，第二条讲行政，第三条讲司法，第四条规定各州与联邦的关系，第五条规定修宪的程序，第七条规定宪法的生效，几乎没有一句废话。“最高法原则”实际上独占了第六条（另一部分谈债务问题），可见其重要。

    当然重要了。因为正是这一条款，体现了法治和宪政的精神。法治不是法制。它不是“依法治国”，而是“以法治国”。依法治国（法制）是以人（统治者）为主体，法律为手段，因此仍可能（当然不一定）是人治，只不过这个“治国之人”在行使治权的时候，要以法律为手段和依据而已。以法治国（法治）则是以法律为主体，人（执法者）为手段。在法治制度下，治国的不是人，而是法。立法官员也好，行政官员也好，司法官员也好，都不过是法律体现自己意志的工具和手段。行政官员执行立法机构所立之法，司法官员解释立法机构所立之法，立法官员则根据宪法来立法。立法官员所立之法如果违宪，就不能成立。从这个意义上讲，他们都是执行法律的人（执法者），只不过立法官员执行的是宪法规定和赋予的责任而已。而且，无论立法、执法、司法，最终都必须服从宪法。也就是说，在人（执法者）与法的关系中，法是第一位的；在法与法的关系中，最高法律是第一位的；在最高法律中，宪法是第一位的。应该说，这是制宪会议达成的最根本的共识，也是会议最重要的成果。

    宪法既然是第一位的，当然马虎不得，必须字斟句酌，斤斤计较。这是会议代表在许多问题上都达成妥协，而且宪法初稿也出台以后，会议又开了一个多月的原因。其间，8月15日和8月18日，拉特里奇两次抱怨会议越开越长越乏味，结果还是马拉松。因为不但老问题悬而未决，新问题也层出不穷。比如副总统，就是个新问题；修正案，也是个新问题。这两个问题是在会议第三阶段最后3天提出和讨论的。但好歹，9月10日，代表们在讨论了宪法修正案和新宪法的批准问题以后，决定把剩下的工作都交给前天（9月8日）选举的“文字排列与风格委员会”。这是制宪会议任命的最后一个委员会，当选的5位委员是约翰逊（康涅狄格）、汉密尔顿（纽约）、古文诺·莫里斯（宾夕法尼亚）、麦迪逊（弗吉尼亚）、鲁弗斯·金（马萨诸塞）。其中，35岁的古文诺·莫里斯文笔最好，定稿的任务主要由他完成。

    3天以后，文字排列与风格委员会主席约翰逊提交了委员会报告。从5月25日会议开始，到9月12日宪法成稿，制宪工作已经进行了三四个月。十月怀胎，一朝分娩，吐鲁番的葡萄眼看就要熟了，不少代表都有一种丰收在望的感觉，谁也没有想到竟会祸起萧墙。