官员公费出国考察，是我国各级党政机关和公共机构的一个普遍现象，但目前不少已变异为一种官员的福利或待遇。
今后，中央将严格控制因公出国（境）经费预算规模，对各级党政机关官员因公出国（境）经费预算实行零增长，并实行因公出国（境）经费预算及用汇额度双控制。
这是财政部、外交部、监察部、审计署、国家预防腐败局五部门2008年10月16日联合发布《加强党政干部因公出国（境）经费管理暂行办法》（下面简称办法）中明文规定的。
“办法特别提到出国考察，说明官员公费出国考察存在的问题已引起中央重视，这将对各级党政官员起到约束作用，同时也将进一步完善反腐倡廉制度。”国家行政学院龚维斌教授接受记者采访时表示，“中央以前已三令五申，但是官员违规出国考察现象依然屡禁不止，治理效果不佳。”
据了解，我国官员公费出国考察，本意是让官员开阔眼界，转变思维，学习先进经验。但记者调查发现，目前有些官员公费出国考察已经变异成为公款旅游、购物、安排子女留学，甚至是部分贪官敛财或外逃的途径。
接受采访的专家认为，官员公费出国考察存在的腐败现象，在社会上造成极坏的影响，严重损害了我国干部队伍和政府的形象及公信力。解决公费出国的乱象要对症下药，最关键的是要有的放矢地对现有公费出国考察制度进行改革。
撼动反腐之基
2008年十一长假刚结束，当人们还沉浸在长假的兴奋中，一位地方政府官员“出国考察”未归事件，把温州政坛置于社会舆论的风口浪尖——
浙江省温州市委常委、鹿城区区委书记杨湘洪长假后没按时来上班：他10月初带考察团到法国巴黎考察时，以探望其在法国的女儿为由离队。等考察团要回国时，他以腰椎间盘突出老毛病复发，无法坐长途飞机为由拒绝回国。
一名堂堂区委书记率团出国考察，却独自离队托病滞留他国不归，直到2008年11月12日，才有报道称给予杨湘洪开除党籍、行政开除处分。而对公众猜疑是不是又一起贪官借出国考察机会演化的外逃事件，仍然未见“正式说法”。
这起事件，让公众自然联想到早已淡出视野的杨秀珠案。曾任温州市副市长的杨秀珠，在任浙江省建设厅副厅长期间，涉嫌贪污金额2亿多元。2003年4月20日，杨秀珠借出国考察之名逃往美国，至今未归案。
“杨湘洪是不是贪官，需要作认真的调查取证。但不少事实表明，我国一些官员出国考察是和腐败联系在一起的，公众有各种猜测并不奇怪。”龚维斌认为，“目前一些官员公费出国考察已经变味，有关部门应在制度设计上作深刻的反思。”
“目前官员公费出国考察，很多内涵发生了明显变化，已成为一种公费旅游、购物方式。”有一位在法国留学的朋友曾经告诉记者，“我国官员公费出国考察不但人数庞大，而且花钱大手大脚，无所顾忌，在国际上的形象很糟糕。正如此，不少国家将我国官员公费旅游作为非常重要的旅游财源，凡为我国官员办理入境手续的，都给予提供方便。”
“不少官员出国考察已经变成了一种钻制度空隙的隐性腐败行为。”北京某机关一位公务员向记者透露，“各类打着考察名义出国的官员，多数以旅游、购物为主，少数人趁机用公款做私活——或转移赃款，或买房置业，或安排子女留学老婆定居，有的甚至花天酒地找小姐，等等。”
事实上，近年来安排官员公费出国考察，已成为不少旅行社的重点业务。“我们很欢迎官员公费出国旅行团，大部分官员出国考察费用明显高于个人出国旅游的费用。”北京一家旅行社负责人向记者坦言，“由于利润相对高得多，这项业务竞争很激烈，不少旅行社甚至通过贿赂来获得业务。”
据业内人士透露，有些旅行社还千方百计给官员“减负”，实行“一条龙”服务——安排行程、办理邀请函、代写出国申请，在出国回来之后，甚至还代写考察报告。
近年来，出国考察还成为少数官员敛财或部分贪官外逃的途径。2003年被提起公诉的广西横县原县委书记汪波，曾借口出国考察，先后收受贿赂1.3万元人民币和6000元美金；2007年11月8日，四川省交通厅原外事外经处副处长赖北利用职务便利，在支付出国考察团费用过程中虚列支出，从而侵吞单位公款55万余元，等等。
借出国考察外逃的贪官，除大名鼎鼎的杨秀珠外，还有贵州省交通厅原厅长卢万里，河南省烟草专卖局原局长、烟草公司经理蒋基芳，河南省漯河市原市委书记程三昌，云南省交通厅原副厅长胡星，中国银行黑龙江分行哈尔滨河松街支行原行长高山等贪官，都以出国考察的名义成功出逃。
“官员出国考察出现的腐败问题，是应该得到重视的时候了。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时认为，“我国官员昂贵的出国考察，有不少糟蹋了纳税人的钱，造成了巨大的浪费，而且成为一些官员腐败的途径，已经严重地撼动我国的反腐之基。”
出国考察成“待遇”
记者调查发现，官员公费出国考察，已经成为我国各级党政机关和公共机构的一个普遍现象。
据可以查阅到的公安部、外交部消息：2003年共批准发出干部因公出境通行证和护照21万本，出境4373600多人，其中到香港、澳门特区为3168400人次，到外国为1105200人次。
我国官员公费出国考察制度是在20世纪80年代中期开始的，其目的是让官员出去开阔眼界，学习一些发达国家的“先进经验”。但不知从何时起，出国考察似乎成了某些官员的“惯性思维”，一有什么新项目或新举措，总要出国考察一番。
“按理说，有些官员出国考察是必要的。”中国人民大学政治学系张鸣教授接受记者采访时指出，“但遗憾的是，目前官员出国考察在不少地方和部门，已变异成一种官员的福利或待遇，最终成为官员走向腐化歧途的一种诱导剂。”
据了解，有些地方和部门甚至还以文件的形式，把“取消出国考察”作为对官员的一种处罚手段。比如2005年11月16日，河北省政府在清理政府投资项目拖欠工程款的过程中，规定完不成清欠任务的单位领导不得出国考察。从禁止出国考察成为被惩罚条件来看，在一些人的眼中，出国考察内涵颇耐人寻味。
“有些地方或单位，官员公费出国考察就是一种惯例的职级待遇，内涵中承载着很多工作表现奖励、休假等性质。”北京直属机关一位姓王的年轻公务员认为，“这些官员出国考察并非从工作需要出发，而是按级别安排，以致出现有些领导级别高的，没有明显工作需要，一年也出几次国。有些有工作需要的官员，因为级别不到或没有领导内定，想出去也没机会出去。”
“这种把出国考察变成旅游的做法，是一种公权滥用的具体表现。”政协北京十届委员会副秘书长、中国民主建国会北京市委员会副主任委员曾广宇对记者表示。
事实上，我国多数地方政府对官员出国考察都有相关规定，最明显的是指标化管理。比如“省部级官员每年可以两次出国考察，局处级官员每年可以一次出国考察”；“一年出国考察一次的，可以考察两个国家，时间不超过12天”，等等。
这种规定的本意，是用于控制政府官员出国考察，但现实中又往往演变成官员的福利或待遇。有些官员抱着“有权不用，过期作废”的心态，为了出国，甚至不惜造假，把“考察”变成“国际丑闻”的事情也时有发生。
据报道，2006年11月20日，安徽省人民检察院以副检察长徐文艾为团长的公务考察团一行10人，在芬兰赫尔辛基机场办理入境手续时，被查出伪造的芬兰司法部邀请函，以及存在擅自变更出访路线、增加目的地国家等违规违纪事实。2007年4月，徐文艾因此被撤职查办。
失控源于制度虚设
我国对官员公费出国考察有着严格规定，但记者调查发现，在这些规定面前，有些官员却钻政策空子，打“擦边球”，以考察名义变相出国旅游，基本处于失控状态。
早在1993年10月2日，中共中央办公厅、国务院办公厅就曾发出《关于严禁用公费变相出国（境）旅游的通知》。2004年春，中办、国办就发出《关于严格控制干部出境、出国活动开支》的通知。2007年8月7日，中纪委就徐文艾事件发出通报强调，各地区各部门要采取得力措施，坚决刹住以公务活动为名公款出国（境）旅游的不正之风，等等。
“中央和一些地方政府近年来出台不少规范官员出国考察的规定，但这些规定并没有抑制住官员出国考察热潮。”南开大学博士生导师齐善鸿教授接受记者采访时表示，“官员热衷于出国考察，主要花的都是公款。另外我们实行的是指标式管理，出国考察次数都是按官职大小而定，级别高的即使没有公务需要，也可以名正言顺地‘出国考察’。官员公费出国考察审批程序也过于简易、限制太过宽松，在源头就没有堵住，接下来的要组织部门同意、向纪检部门报告、经外事部门审批，也基本上就是走走形式。”
“官员出国考察缺少可操作的具体的追究、处罚条款。”李成言指出，“现实中，很少见有关官员因违规公费出国考察被处罚。不用付出代价的违规行为，在再多的禁令面前，也必将畅通无阻。在如今这个信息时代，出国考察已不是唯一的学习方法，要利用各种现代传播技术，开拓学习外地经验的其他渠道，以堵塞部分官员出国考察的种种借口。即使对那些必要的出国考察，也应该严加管理。如果所有的地方官员公费出国都需经过严格的报批手续，其经费报销都要经过上级监察机关的审查，官员对公费出国考察也难免会权衡得失。”
受访的多位专家认为，出国考察本是与国际接轨的一条通道，通过观摩、学习和借鉴，往往可以增长见识，开阔视野。但目前对出国考察与出国旅游怎么界定？是否学到东西谁来评判，谁来监督，谁来查处？堵住这些体制上的漏洞，才是当前规范官员出国考察的当务之急。
“缺乏全过程的监督和约束，透明度不高，导致一些官员无所顾忌地拿公款频繁出国旅游。”北京某机关一位公务员告诉记者，“整个出国考察过程，暗箱操作的地方实在太多，包括出国考察人员的选择标准，考察目的、时间、路线、结果，别说外界，就是本部门，除几个领导，一般工作人员也不知详情。很多时候是官员出国考察回来，群众才知道，严重的信息不对称。”
每年的全国两会上，都有代表和委员对官员违规出国考察现象提出批评。“公费出国考察本身没有问题，是实施中出现了问题。”2007年3月，民革中央委员麦康森代表在全国两会期间表示，“至少有1/4的公费出国成名副其实的旅游，而不是考察。”
近年来，我国官员公费出国开支，已经给财政造成巨大压力。根据《2004年度行政事业单位决算》，2004年全国行政事业单位出国费用约为29亿元（其中出国用汇19亿元），其中中央11亿元，地方18亿元。一个事实是，2004年以后，我国官员公费出国考察现象，呈急剧上升趋势。
“官员出国成本过高，造成巨大浪费，是个严重的问题。”中国人民大学行政管理系毛寿龙教授认为，“我国公共财政体制缺乏内在的硬约束，目前还是一种软约束，使领导干部可以在财政上作很多临时性的调整，使得某些开支远远超过了所需要的水平，同时也损害了其他部门的利益。”
“官员是决策者，也是利益既得者，他们掌握着巨大的财权，如果缺乏必要监督和制约，给自己安排出国考察之类福利待遇的事情，就会屡禁不止。”曾广宇告诉记者，“有些政府官员为了出国，甚至不惜挪用其他款项，包括挪用税收、土地开发收入、动用人民币买入外汇作经费、侵吞行政和其他公共项目经费等。”
“为解决出国考察经费，部分官员真是用尽心机，有的甚至把费用向同级机关、下级机关和下属单位摊派、转嫁费用。”北京一家企业负责人向记者透露，“有些官员外出考察总带上一些企业家，说是陪同考察，不如说是去为官员的一些名不正言不顺的消费埋单。而一些企业也愿意正好借此笼络官员，使出国考察成为一种隐蔽的行贿方式。”
阳光反腐迫在眉睫
不少受访专家认为，规范官员公费出国考察是政府自身管理改革的又一个重要切入点。如果政府不能从根子上找到公费出国考察存在的问题，且实行最严格的限制和管理，就难以扭转官员出国考察泛滥的局面。
“要想控制住官员公费出国考察，一切官员开支都须纳入财政预算，这才是解决办法。”龚维斌认为，“我国预算支出科目主要是按经费性质进行分类的，把各项支出划分为事业费、行政费，等等，出国考察费用容易趁机混入其中。中央必须严格预算，对于预算的编制、执行进行严格监督、审查，对官员出国考察费用进行严格控制。这次办法中的有关规定，目的是想从根源上解决这个问题。”
“要加强对官员公费出国考察的监管，让出国考察与本职工作之间建立起一种有效联系。”北京市合川律师事务所邹瑾律师建议，“首先，考察单位由根据出国考察目的、考察的必要性、费用来源、考察路线以及考察人员，制定出国考察计划，向相关监管机构申报，同时，进行公示；其次，在监管机构组织下，对出国考察计划举行听证会，对考察计划的可行性与必要性进行论证，以决定是否需要考察，考察的人员是否适当，路线是否合理等，费用是否适当等出国考察问题作出决定，交由考察单位组织实施；再次，考察工作完成以后，考察人员撰写考察报告，向监管机构汇报以至向社会公众公开考察报告，接受监管机构和社会公众的监督；最后，建立起一套出国考察考核机制，对于完不成考察计划，或者达不到考察目标、完不成考察任务者，给予一定的行政处罚，或者经济处罚，以致自行承担考察费用。”
“涉及官员出国考察的文件规定，要措辞严密、要求严格、处罚严厉，允许就是允许，禁止就是禁止，不能使用‘原则上’‘一般’‘特殊’等容易让人‘心生变通’的弹性规定。”齐善鸿认为，“即使存在个别‘例外’情况，也应逐一列明，以便于对照。只有拿出‘硬杠杠’‘死规定’，才能进一步增加政策的刚性、树立政府的权威，从而彻底堵住制度漏洞，断绝一些人的非分之想，确保政策不折不扣地落到实处。在当前时期，干部出国属于底线管理范畴，必须在政策上做到不折不扣。否则，管理就等同于虚设。”
“只有从制度上严格起来，才能给人以警示，断绝某些人想利用公费出国旅游的想法。”李成言建议，“第一，规范考察地点。凡是政府官员和公共财政支出经费的出国考察人员，在出国前一定要在政府网上公布出国人员名单、考察理由、程序安排以及时间地点。第二，规范考察人员。要根据考察的具体内容确定合适的考察人员，特别是一些专业性技术性的考察，应尽量多邀请相关专业技术人员和专家学者参加。只有让行家里手去考察，他们才知道需要看什么、学什么，考察后怎样干。第三，实行督查制度。要切实加强对领导干部学习考察的督促检查，对有令不行、有禁不止的严肃处理。”
“必须对违纪官员加大处罚力度外，同时还应在以下两方面加以完善。”张鸣建议，“一方面，加强出国经费管理。对出国经费管理，仅管住预算内资金是不行的，只要各单位预算外资金和‘小金库’存在，官员随时可用手中的财权解决费用问题，所以要把‘三轨’合并，制定出刚性的出国经费管理机制。另一方面，完善监督机制。应充分激活人大和媒体以及群众的监督作用，杜绝那些出国官员的上级暗箱操作或自由裁量，让官员出国考察回归透明和公正。”