国初以大户为粮长，掌其乡之赋税。多或至十余万石，运粮至京，得朝见天子。洪武中，或以人材授官。至宣德五年，闰十二月，南京监察御史李安，及江西庐陵吉水二县耆民，六年四月，监察御史张政，各言粮长之害，谓其倍收粮石，准折子女，包揽词讼，把持官府，累经禁饬而其患少息，然未尝以是而罢粮长也。惟老人则名存而实亡矣。[27]今州县或谓之耆民，或谓之公正，或谓之约长，与庶人在官者无异。

    太祖实录，洪武八年三月，平阳府言，所属解蒲二州距府阔远，乞以直隶山西行省为便。未许。至天启四年，巡按山西李日宣，请以二州十县，分立河中府，治运城。以运使兼知府事，运同兼清军，运副兼管粮，运判兼理刑事。下户部，户部下山西，山西下河东，河东下平阳府，议之，竟寝不行。[2]按汉河东郡二十四县，后汉二十城，魏正始八年，分河东汾北十县为平阳郡。此所谓欲制千金之裘，而与狐谋其皮也。且商雒之于关内，陈许之于大梁，德逮[3]讳礼记孔子闲居引诗作威仪逮逮。之于济南，颍亳之于凤阳，自古不相统属。去府既远更添司道。于是有一府之地，而四五其司道者。官愈多而民愈扰，职此之由矣。昔仲长统昌言，谓诸夏有十亩共桑之道，远州有旷野不发之田。范晔酷吏传，亦言汉制，宰守旷远，户口殷大。而后汉马援传，既平交阯，奏言西平县户有三万六千，远界去庭千余里，[4]庭，县庭也。请分为封溪望海二县，许之。华阳国志，巴郡太守但望[5]字伯门，太山人，见风俗通。上疏言，郡境南北四千，东西五千，属县十四，土界遐远，令尉不能穷诘，奸凶时有贼发，督邮追案，十日乃到，贼已远逃，踪迹绝灭。其有犯罪逮捕证验，文书诘讯，从春至冬，不能究讫。绳宪未加，或遇德令。是以贼盗公行，奸宄不绝。太守行农桑，不到四县，刺史行部不到十县，欲请分为二郡，其后遂为三巴。水经注，山阴县，汉会稽郡治也。永建中，阳羨周嘉上书，以县远赴会稽至难，求得分置。遂以浙江西为吴，以东为会稽。此皆远县之害，已见于前事者也。北齐书，赫连子悦除林虑守，世宗往晋阳，路繇是郡，因问所不便。子悦答言，临水武安二县，去郡遥远，山岭重叠，车步艰难。若东属魏郡，则地平路近。世宗笑曰：卿徒知便民，不觉损干。子悦答以所言因民疾苦，不敢以私润负心。嗟乎！今之牧守，其能不徇于私，而计民之便者，吾未见其人矣。

    叔向与子产书曰，国将亡，必多制。夫法制繁，则巧猾之徒，皆得以法为市。而虽有贤者，不能自用，此国事之所以日非也。善乎杜元凯之解左氏也，曰，法行则人从法，法败则法从人。[42]宣公十二年传解。

    自古郡县之制，惟唐为得其中。今考地理志，属县之数，京兆河南二府各二十。河中太原二府各十三。魏州十四，广州十三，镇州桂州各十一。其他虽大，无过十县者。此其大小相维，多寡相等，均安之效不可见于前事乎？后代之王，犹可取而镜也。但其中一二县之郡，亦有可并。宪宗元和元年，割属东川六州。制曰：分疆设都，葢资共理。形束壤制，亦在稍均。将惩难以销萌，在立防而不紊。故贾生之议，以楚益梁。宋氏之规，割荆为郢。酌于前事，宜有变通。此虽一时之言，亦经邦制郡之长策也。

    玄宗时，张九龄为左拾遗。上言，夫吏部尚书侍郎，以贤而授者也。虽知人之难，岂不能拔十得五？今胶以格条，据资配职，无得贤之实。若刺史县令必得其人，于管内岁当选者，使考才行，可入流品，然后送台又加择焉。以所用多寡，为州县殿最，则州县慎所举，可官之才多。吏部因其成，无今日之繁矣。[36]柳浑传，德宗尝亲择吏，宰畿邑有效。召宰相语，皆贺帝得人。浑独不贺，曰此特京兆尹职耳，陛下当择臣辈，以辅圣德，臣当选京兆尹承大化，尹当求令长听细事。代尹择令，非陛下所宜。帝然之。

    唐高宗时，魏玄同为吏部侍郎，上疏言，臣闻傅说曰，明王奉若天道，建邦设都，树后王君公，承以大夫师长，不惟逸豫，惟以理人。昔之邦国，今之州县，土有常君，人有定主。自求臣佐，各选英贤。其大臣乃命于王朝耳。秦并天下，罢侯置守，汉氏因之。有沿有革，诸侯得自置吏，四百石已下，其傅相大官，则汉为置之。州郡掾史、督邮从事，悉任之于牧守。爰自魏晋，始归吏部。递相祖袭，以迄于今。用刀笔以量才，按簿书而察行，法令之弊，其来已久。盖君子重因循而惮改作，有不得已者，亦当运独见之明，定卓然之议。如今选司所行者，非皇上之令典，乃近代之权道。所宜迁革，实为至要。何以言之？夫丈尺之量，所及者盖短，钟庾之器，所积者宁多。况天下之大，士人之众，而可委之数人之手乎？假使平如权衡，明如水镜，力有所极，照有所穷，铨综既多，紊失斯广。又以比居此任，时有非人，岂直愧彼清通，亦将竭其庸妄。情故既行，何所不至。赃私一启，以及万端。至乃为人择官，为身择利，顾亲疏而举笔，看势要而措情。加以厚貌深衷，险如谿壑，择言观行，犹惧不周，今使百行九能，析之于一面，具僚庶品，专断于一司，其亦难矣。天祚大圣，比屋可封。咸以为有道耻贱，得时无怠。诸色入流，岁以千计。群司列位，无复增多。官有常员，人无定限。选集之始，雾积云屯。擢叙于终，十不收一。淄渑杂混，玉石难分。用舍去留，得失相半。抚即事之为弊，知及后之滋失。夏殷以前，制度多阙，周监二代，焕乎可观。诸侯之臣，不皆命于天子。王朝庶官，亦不专于一职。故穆王以伯冏为太仆正，命之曰，慎简乃僚，无以巧言令色，便辟侧媚，其惟吉士。此则令其自择下吏之文也。太仆正中大夫耳，尚以僚属委之，则三公九卿，亦必然矣。周礼，太宰内史，并掌爵禄废置。司徒司马，别掌兴贤诏事。当是分任于群司，而统之以数职。各自求其小者，而王命其大者焉。夫委任责成，君之体也。所委者当，则所用者精。裴子野有言曰，官人之难，先王言之尚矣。居家视其孝友，乡党服其诚信。出入观其志义，忧欢取其智谋。烦之以事，以观其能。临之以利，以察其廉。周礼始于学校，讳阙论之州里，告诸六事，而后贡之王庭，其在汉家尚犹然矣。州郡积其功能，然后为五府所辟。五府举其掾属，而升于朝，三公参得除署，尚书奏之天子。一人之身，所关者众，一士之进，其谋也详。故官得其人，鲜有败事。魏晋反是，所失弘多。子野所论，葢区区之宋朝耳，犹谓不胜其弊，而况于当今乎？臣窃见制书，每令三品五品荐士，下至九品，亦令举人。此圣朝侧席旁求之意也。而褒贬未明，莫慎所举，且唯贤知贤，圣人笃论。身且滥进，鉴岂知人？今欲务得实才，兼宜择其举主。流清以源洁，影端繇表正。不详举主之行能，而责举人之庸滥，不可得已。汉书云，张耳陈余之宾客厮役，皆天下俊杰。彼之蕞尔，犹能若斯，况以神皇之圣明，国家之德业，而不建久长之策，为无穷之基，尽得贤取士之术，而但顾望魏晋之遗风，留意周隋之敝事。臣窃惑之。伏愿稍回圣虑，时采蒭言，略依周汉之规，以分吏部之选。即望所用精详，鲜于差失。疏奏不纳。

    今代县门之前，多有榜曰，诬告加三等，越诉笞五十。此先朝之旧制，亦古者悬法象魏之遗意也。今人谓不经县官，而上诉司府，谓之越诉。是不然。太祖实录，洪武二十七年，四月壬午，命有司择民间高年老人，公正可任事者，理其乡之词讼。若户婚田宅鬬殴者，则会里胥决之。事涉重者，始白于官。若不繇里老处分，而径诉县官，此之谓越诉也。[25]宣德七年，正月乙酉，陕西按察佥事林时言，洪武中，天下邑里，皆置申明旌善二亭，民有善恶则书之，以示劝惩。凡户婚田土，鬬殴常事，里老于此剖决。今亭宇多废，善恶不书，小事不繇里老辄赴上司，狱讼之繁皆由于此。景泰四年诏书，有怠惰不务生理者，许里老依教民榜例惩治。天顺八年三月，诏军民之家，有为盗贼，曾经问断不改者，有司即大书盗贼之家四字于其门。能改过者，许里老亲邻人相保管，方与除之。此亦古者画衣冠异章服之遗意。惟其大小之相维，详要之各执，然后上不烦而下不扰。唐至大历以后，干戈兴赋税烦矣。而刘长卿之题霅溪李明府曰，落日无王事，青山在县门。葢县令之职，犹不下侵，而小民得以安其业。是以能延国命百有馀年，迄于僖昭而后大坏。然则鸣琴戴星，有天下者宜有以处之矣。

    又曰，国朝立法太严，如户部官，不许苏松浙江人为之，以其地多赋税，恐飞诡为奸。然弊孔蠹窦，皆繇吏胥，堂司官迁转不常，何知之有？今户部十三司，胥吏皆绍兴人，可谓目察秋毫而不见其睫者矣。

    古文苑注，王延寿桐柏庙碑人名，谓掾属皆郡人，可考汉世用人之法。今考之汉碑皆然。不独此庙，盖其时唯守相命于朝廷，而自曹掾以下，无非本郡之人。故能知一方之人情，而为之兴利除害。其辟用之者，即出于守相。而不似后代之官，一命以上皆由于吏部。故广汉太守陈宠，入为大司农，和帝问在郡何以为理？宠顿首谢曰，臣任功曹王涣，以简贤选能，主簿镡显，拾遗补阙，臣奉宣诏书而已。帝乃大悦。至于汝南太守宗资，任功曹范滂，南阳太守成瑨，委功曹岑晊，并谣达京师，名标史传。而鲍宣为豫州牧，郭钦奏其举错烦苛，代二千石署吏。是知署吏乃二千石之职，州牧代之尚为烦苛。今以天子而代之，宜乎事烦而日不给。[34]隋文帝开皇二年，罢辟署。令吏部除授品官，为州郡佐官。其时刘炫对牛弘，以为往者州唯置纲纪，郡置守丞，县置令而已，其余具僚则长官自辟。是知自辟掾属，即齐魏之世犹然。宋史选举志，宋初内外小职任，长吏得自奏辟。熙宁间，悉罢归选部。然要处职任，如沿边兵官，防河捕盗，重课额务场之类，寻又立专法听举，于是辟置不能全废也。又其变也。铨注之法，改为掣签，而吏治因之大坏矣。

    通典，晋有尚书都令史八人，秩二百石、与左右丞，总知都台事。宋齐八人，梁五人，谓之五都令史。旧用人常轻，[37]后汉百官志，尚书令史十八人，二百石。然梁冀传曰，学生桂阳刘常，当世名儒，冀召补令史以辱之，则知此职非士流之所为也。武帝诏曰，尚书五都，职参政要，非但总理众局，亦乃方轨二丞。顷虽求才，未臻妙简，可革用士流，以尽时彦。乃以都令史视奉朝请。其重之如此。彼其所谓都令史者，犹为二百石之职，而间用士流为之。然南齐陆慧晓为吏部郎，吏部都令史，历政以来，咨执选事。慧晓任己独行，未尝与语。帝遣人语慧晓曰，都令史谙悉旧贯，可共参怀。慧晓曰，六十之年，不复能咨都令史，为吏部郎也。故当日之为吏部者，多克举用人之职。自隋以来，令史之任，文案烦屑，渐为卑冗，不参百官。[38]金史，皇统八年，用进士为尚书省令史。正隆二年罢。世宗纪，大定二年二月甲寅，复用进士为尚书省令史。二十三年，闰月戊午，上谓宰臣曰，女直进士，可依汉儿进士，补省令史。夫儒者操行清洁，非礼不行。以吏出身者，自幼为吏，习其贪墨，至于为官，性不能改。政道兴废，实由于此。章宗纪，明昌二年五月戌辰，诏御史台令史并以终场举人充。李完传，言尚书省令史，正隆间用杂流。大定初，以太师张浩奏请，始统取进士。天下以为当。今乞以三品官子孙，及终场举人，委台官辟用，上纳其言。选举志言，终金之代，科目得人为盛，诸宫护卫，及省台部译史令史，通事仕进皆列于正班。斯则唐宋以来之所无者。岂非因时制宜，而以汉法为依据者乎？以令史官至宰执者，移刺道，魏子平孟浩梁肃张万公粘割干特勒董师中王蔚马惠迪马谋杨伯通贾铉孙铎孙即康贾益谦皆有传。至于今世，则品弥卑，权弥重。八柄诏王，乃不在官而在吏矣。

    法制禁令，王者之所不废，而非所以为治也。其本在正人心，厚风俗而已。故曰居敬而行简，以临其民。周公作立政之书曰，文王罔攸兼于庶言庶狱庶慎。又曰庶狱庶慎文王罔敢知于兹。其丁宁后人之意，可谓至矣。泰始皇之治，天下之事，无大小皆决于上。上至以衡石量书，日夜有呈，不中呈不得休息，而秦遂以亡。太史公曰，昔天下之网尝密矣，然奸伪萌起，其极也上下相遁，至于不振。然则法禁之多，乃所以为趣亡之具，而愚闇之君，犹以为未至也。杜子美诗曰，舜举十六相，身尊道何高。秦时任商鞅，法令如牛毛。又曰，君看灯烛张，转使飞蛾密。其切中近朝之事乎！汉文帝诏置三老，孝弟力田常员，令各率其意以道民焉。夫三老之卑，而使之得率其意，此文景之治，所以至于移风易俗，黎民醇厚而上拟于成康之盛也。

    旧唐书，许子儒居选部，不以藻鉴为意，有令史缑直，[39]新旧书并作句直。句音勾，是宋人减笔字，今据册府元龟正之。是其腹心，每注官多委令下笔，子儒但高枕而卧，语缑直云平配，由是补授失序，传为口实。嗟乎！未若今日之以缑直为当官，以平配为着令也。

    诸葛孔明开诚心布公道，而上下之交，人无间言，以蕞尔之蜀，犹得小康。魏操吴权，任法术以御其臣，而篡逆相仍，略无宁岁。天下之事固非法之所能防也。

    巡简即古之游徼也。[28]元史，成宗大德十年正月，升巡简为九品。洪武中尤重之，而特赐之敕，[29]洪武十三年二月丁卯，见御制文集第七卷。又定为考课之法。[30]二十五年闰十二月辛卯。及江夏侯周德兴，巡视福建，增置巡简司四十有五。[31]二十年四月。自弘治以来，多行裁革，所存不及曩时之半。巡简裁则总督添矣。[32]崇祯年，至蓟州保定各设总督。唐自乾元以后，节度观察防御使之设，正与本朝累添总督巡抚兵备相类。何者？巡简遏之于未萌，总督治之于已乱。

    常熟陈梅曰，周礼，五家为比，比有长。五比为闾，闾有胥。四闾为族，族有师。五族为党，党有正。五党为州，州有长。五州为乡，乡有大夫。其间大小相维，轻重相制，纲举目张，周详细密，无以加矣。而要之自上而下，所治皆不过五人。葢于详密之中，而得易简之意，此周家一代良法美意也。后世人才，远不如古，乃欲以县令一人之身，坐理数万户口赋税，色目繁猥，又倍于昔时，虽欲不丛脞，其可得乎？愚故为之说曰，以县治乡，以乡治保，[33]或谓之都。以保治甲，视所谓不过五人者，而加倍焉。亦自详密，亦自易简。此斟酌古今之一端也。又曰，一乡几保，不妨多少，何也？因民居也，法用圆。十甲千户，不得增损，何也？稽成数也，法用方。

    晋荀勖之论，以为省官不如省事。省事不如清心。昔萧曹相汉，载其清静，民以宁一，所谓清心也。抑浮说，简文案，略细苛，宥小失，有好变常以徼利者，必行其诛，所谓省事也。此探本之言，为治者识此，可无纷纷于职官多寡之间矣。

    京房传，房为魏郡太守自请得除用他郡人。因此知汉时掾属无不用本郡人者。房之此请，乃是破格。杜氏通典，言汉县有丞尉及诸曹掾，多以本郡人为之。三辅县则兼用他郡。[35]黄霸传，补左冯翊二百石卒史。如淳曰，三辅郡得任用他郡人，而卒史独二百石，所谓尤异者也。及隋氏革选，尽用他郡人。

    胥史之权，所以日重而不可拔者，任法之弊，使之然也。开诚布公以任大臣，疏节阔目以理庶事，则文法省而径窦清，人材庸而狐鼠退矣。

    洪熙元年，七月丙申，巡按四川监察御史何文渊言，太祖高皇帝，令天下州县，设立老人，必选年高有德，众有信服者，使劝民为善。乡闾争讼亦使理断。下有益于民事，上有助于官司。比年所用多非其人，或出自隶仆，规避差科，县官不究年德如何，辄令充应，使得凭借官府，妄张威福，肆虐闾阎。或遇上司官按临，巧进谗言，变乱黑白，挟制官吏，比有犯者，谨已按问如律。窃虑天下州县，类有此等，请加禁约。上命申明洪武旧制，有滥用匪人者，并州县官，皆寘诸法。然自是里老之选轻，而权亦替矣。[26]英宗实录，言松江知府赵豫，和易近民，凡有词讼，属老人之公正者剖断，有忿争不已者，则已为之和解。故民以老人目之。当时称为良吏。正统以后，里老往往保留令丞，朝廷因而许之，尤为毙政。见于景泰三年十月庚戌，太仆寺少卿黄仕扬所奏。

    汉世之于三老，命之以秩，颁之以禄。而文帝之诏，俾之各率其意以道民。当日为三老者，多忠信老成之士也。上之人所以礼之者甚优，是以人知自好，而贤才亦往往出于其间。新城三老董公，遮说汉王，为义帝发丧，而遂以收天下。壶关三老茂上书，明戾太子之冤，史册炳然，为万世所称道。本朝之老人，则听役于官，而靡事不为。故稍知廉耻之人，不肯为此。而愿为之者，大抵皆奸猾之徒，欲倚势以陵百姓者也。其与太祖设立老人之初意悖矣。

    唐郑余庆为相，有主书滑涣，久司中书簿籍，与内官典枢密刘光琦，相倚为奸。每宰相议事，与光琦异同者，令涣往请必得。四方书币赀货，充集其门。弟泳官至刺史。及余庆再入中书，与同僚集议，涣指陈是非，余庆怒叱之。未几罢为太子宾客。其年八月，涣赃污发，赐死。宪宗闻余庆叱涣事，甚重之。久之复拜尚书左仆射。[40]唐书本传。韦处厚为相，有汤铢者，为中书小胥，其所掌谓之孔目房。宰相遇休假，有内状出，即召铢至延英门付之，送知印宰相。繇是稍以机权自张，广纳财贿。处厚恶之。谓曰，此是半装滑涣矣，乃以事逐之。[41]册府元龟。夫身为大臣，而有甘临之忧，系遁之疾，则今之君子有愧于唐贤多矣。

    光武中兴，海内人民，可得而数。裁十二三，鄣塞破坏，亭燧绝灭。或空置太守令长，招还流民。帝笑曰，今边无人，而设长吏治之，如春秋素王矣。以故省并郡国及官僚，屡见于史，而总之曰，兵革既息，天下少事，文书调役，务从简寡，至乃十存一焉。以此知省官之故，缘于少事。今也文书日以繁，狱讼日以多，而为之上者，主于裁省，则天下之事，必将丛脞而不胜。不胜之极，必复增官，而事不可为矣。

    汉书百官表，县令长皆秦官，掌治其县。万户以上为令，秩千石至六百石。减万户为长，秩五百石至三百石。皆有丞尉，秩四百石至二百石。[12]宋书百官志，汉制丞一人，尉大县二人，小县一人。是为长吏。百石以下有斗食佐史之秩，是为少吏。[13]武帝纪，元光六年诏曰，少吏犯禁。甯成传，为少吏必陵其长吏。大率十里一亭亭有长。[14]宋书五家为伍，伍长主之。二伍为什，什长主之。十什为里，里魁主之。十里为亭，亭长主之。史记建元以来侯者年表，张章父为长安亭长，失官。是亭长亦称官也。十亭一乡，乡有三老有秩、[15]张敞传注，师古曰，乡有秩者，啬夫之类也。啬夫游徼。[16]宋书又有乡佐。三老掌教化，啬夫职听讼，收赋税，游徼徼循禁贼盗。[17]宋书乡佐有秩，主赋税，三老主教化，啬夫主争讼，游徼主奸非。县大率方百里，其民稠则减，稀则旷。乡亭亦如之。皆秦制也。高帝纪，二年二月，令举民年五十以上，有能修行能帅众为善，置以为三老。乡一人，择乡三老一人，为县三老。县令丞尉以事相与教，复勿繇戍。[18]三老为乡官，故壶关三老茂得上书，言太子。黄霸传，使邮亭，乡官皆畜鸡?。此其制不始于秦汉也。自诸侯兼并之始，而管仲蒍敖子产之伦，所以治其国者，莫不皆然。[19]管子书曰，择其贤民，使为里君。而周礼地宫，自州长以下，有党正族师，闾胥比长。自县正以下，有鄙师鄼长，里宰邻长。则三代明王之治，亦不越乎此也。夫惟于一乡之中，官之备而法之详，然后天下之治，若网之在纲，有条而不紊。至于今日一切荡然，无有存者。且守令之不足任也，而多设之监司。监司之又不足任也，而重立之牧伯。积尊累重，以居乎其上，而下无与分其职者。虽得公廉勤干之吏，犹不能以为治，而况托之非人者乎？后魏太和中，给事中李冲上言，宜准古五家立一邻长，五邻立一里长，五里立一党长，长取乡人强谨者。邻长复一夫，里长二，党长三。所复复征戍。余若民。三载无愆则陟用。陟之一等。孝文从之。诏曰，邻里乡党之制，所繇来久。欲使风教易周，家至日见，以大督小，从近及远，如身之使手，干之总条，然后口算平均，义兴讼息。史言立法之初，多称不便，及事既施行，计省昔十有余倍，于是海内安之。后周苏绰作六条，诏书曰，非直州郡之官皆须善人，爰至党族闾里正长之职，皆当审择，各得一乡之选，以相监统。隋文帝师心变古，开皇十五年，始尽罢州郡乡官。而唐柳宗元之言曰，有里胥而后有县大夫，有县大夫而后有诸侯，有诸侯而后有方伯连帅，有方伯连帅而后有天子。由此论之，则天下之治始于里胥，终于天子，其灼然者已。故自古及今，小官多者其世盛，大官多者其世衰。[20]文献通考，言唐之初，止有上中下都督府。其后则有节度观察团练诸使。宋之初止有转运使，其后则有安抚提刑等官。唐书代宗纪，大暦八年九月癸未，晋州男子郇模，以麻辫发，持竹筐苇席，哭于东市，请献三十字，一字为一事。其言练者，请罢诸州团练使也。其言监者，请罢诸道监军使也。兴亡之涂罔不由此。

    谢肇浙曰，从来仕宦法网之密，无如本朝者。上自宰辅，下至驿递仓巡，莫不以虚文相酬应。而京官犹可，外吏则意甚矣。大抵官不留意政事，一切付之胥曹，而胥曹之所奉行者，不过已往之旧牍，历年之成规，不敢分毫逾越。而上之人，既以是责下，则下之人，亦不得不以故事虚文应之。一有不应，则上之胥曹又乘隙而绳以法矣。故郡县之吏，宵旦竭蹶，惟日不足，而吏治卒以不振者，职此之繇也。

    洪武六年，九月丁未，命有司庶务，更月报为季报，以季报之数，类为岁报。凡府州县轻重狱囚，即依律断决，不须转发。果有违枉，从御史按察司纠劾。令出，天下便之。

    汉曰郡，唐曰州，州即郡也。惟建都之地乃曰府。唐初止京兆河南二府。武后以并州为太原府。玄宗以蒲州为河中府，益州为成都府。肃宗以歧州为凤翔府，荆州为江陵府。德宗以梁州为兴元府。惟兴元以德宗行幸于此，其余皆建都之地也。[7]旧唐书田悦传，朱滔自称冀王，悦称魏王，王武俊称赵王，又请李纳称齐王。以幽州为范阳府，魏州为大名府，恒州为真定府，郓州为东平府。李希烈传，僣号以汴州为大梁府。是则以州称府者僣也。后梁以汴州为开封府，后唐以魏州为兴唐府，镇州为真定府。[8]册府元龟载，长兴三年，中书省奏，本朝都长安，以京兆府为上。今都雒阳请以河南府为上。其五府旧以风翔府为首。河中成都江陵兴元为次。中兴初，升魏博为兴唐府，镇州为真定府，皆是创业兴王之地，宜升在五府之上合为七府。至宋而大郡多升为府。王明清挥麈录曰，太祖皇帝以归德军节度使创业，升宋州为归德府，后为应天府。太宗以晋王即位，升并州为太原府。真宗以寿王建储，升寿州为寿春府。仁宗以升王建储，升建业为江宁府。英宗以齐州防御使入继，以齐州为兴德军。神宗自颍王升储，升汝阴为顺昌府。哲宗自延安郡王升储，升延州为延安府。徽宗以端王即位，升端州为肇庆府。钦宗自定王建储，前已升定州为中山府。太上以康王中兴，升唐州为德庆府。今上以建王建储，升建安为建宁府。宣和元年六月，邢州民董世多进状，以英宗尝为巨鹿郡公，又知岳州孙勰进言，英宗尝为岳州防御使，诏加讨论，时邢州已升安国军，遂以邢州为信德府，岳州为岳阳军。是岁十月，又诏以列圣潜邸所领地，再加讨论。以真宗尝为襄王，升襄州为襄阳府。仁宗尝为庆国公，升庆州为庆阳府。英宗尝为宜州刺史，以宜州为庆远军。神宗尝为安州观察使，以安州为德安府。又尝为光国公，以光州为光山军。哲宗尝为东平军节度使，以郓州为东平府，尝为均国公，以均州为武当军。徽宗尝为宁国公，以宁州为兴宁军。又尝为平江镇江军节度使，并升为府。又以太宗尝为睦州防御使，升睦州为遂昌军。今上即位之初，升隆兴宁国常德诸府，皆以潜藩拥麾之地也。[9]隋炀帝大业九年，诏曰：博陵昔为定州，地居冲要，先皇历试所基，王化斯远。故以道冠豳风，义高姚邑。朕巡抚氓庶，爰届兹邦。瞻望郊壥，怀德思止。可改博陵为高阳郡，赦境内死罪已下，给复一年。于是召高祖时故吏，皆量才授职。此前代升郡故事。然以先皇莅任之邦，追思旧德，有此特诏。至宋则但列空衔便加恩数矣。玉照新志曰，徽宗尝封遂宁郡王，升遂州为遂宁府。尝封蜀国公，升蜀州为崇庆府。沿至于今，无郡不府。而陿小之处，如滁和泽沁靖卭眉之类犹以州名。又有隶府之州，特异其名，而亲理民事，与县尹无别。[10]凡唐宋旧设之州，并有附郭县，而州不亲民事。元初省冗官，令州官兼领。洪武初并附郭县入州。浦士衡曰，国朝建立府州，多踵胜国。其最异者，则以州统县，而省县入州。刺史而下，行县令之事。所谓名存实异，与宋以前不同者也。县之隶于州者，则既带府名，又带州名。而其实未尝管摄于州。[11]惟到任缴凭，必繇州转府，尚有饩羊之意。体统乖而名实淆矣。窃以为宜仍唐制，凡郡之连城数十者，析而二之三之，而以州统县，唯京都乃称府焉。岂不画一而易遵乎？

    前人立法之初，不能详究事势，豫为变通之地。后人承其已弊，拘于旧章，不能更革，而复立一法以救之。于是法愈繁而弊愈多。天下之事，日至于丛脞。其究也眊而不行。[43]语出汉书董仲舒传。师古曰，眊不明也。上下相蒙，以为无失祖制而已。此莫甚于有明之世，如勾军行钞二事，立法以救法，而终不善者也。

    汉时啬夫之卑，犹得以自举其职，故爰延为外黄乡啬夫，仁化大行，民但闻啬夫，不知郡县。[21]后汉书本传。而朱邑自舒桐乡啬夫，[22]舒县之乡官至大司农，病且死，属其子曰，我故为桐乡吏，其民爱我，必葬我桐乡。后世子孙奉尝我，不如桐乡民。[23]师古曰，尝谓烝尝之祭。及死，其子葬之桐乡西郭外。民共为起冢立祠，岁时祠祭至今不绝。[24]汉书循吏传。二君者，皆其县人也。必易地而官，易民而治，岂其然哉！

    宋叶适言，国家因唐五代之弊，收敛藩镇之权，尽归于上，一兵之籍，一财之源，一地之守，皆人主自为之也。欲专大利，而无受其大害，遂废人而用法，废官而用吏。禁防纤悉，特与古异，而威柄最为不分。虽然，岂有是哉！故人才衰乏，外削中弱，以天下之大而畏人，是一代之法度，又有以使之矣。又曰，今内外上下，一事之小，一罪之微，皆先有法以待之。极一世之人，志虑之所周浃，忽得一智，自以为甚奇，而法固已备之矣。是法之密也。然而人之才不获尽，人之志不获伸，昏然俛首，一听于法度，而事功日隳，风俗日坏，贫民愈无告，奸人愈得志。此上下之所同患，而臣不敢诬也。又曰，万里之远，嚬呻动息，上皆知之。虽然，无所寄任，天下泛泛焉而已。百年之忧，一朝之患，皆上所独当，而群臣不与也。夫万里之远，皆上所制命，则上诚利矣。百年之忧，一朝之患，皆上所独当，而其害如之何？此夷狄所以凭陵而莫御，雠耻所以最甚而莫报也。

    陈亮上孝宗书曰，五代之际，兵财之柄，倒持于下，艺祖皇帝束之于上，以定祸乱。后世不原其意，束之不已，故郡县空虚，而本末俱弱。

    汉时县制，万户以上为令。秩千石至六百五。减万户为长，秩五百石至三百石。唐则州有上中下三等。县有京畿上中中下下六等。品各有差。太祖实录，吴元年，定县有上中下三等。税粮十万石已下为上县，知县从六品，县丞从七品，主簿从八品。六万石已下为中县，知县正七品，县丞正八品，主簿从八品。三万石已下为下县，知县从七品，丞簿如中县之秩。洪武六年八月壬辰，分天下府为三等。粮二十万石已上者，为上府，秩从三品。二十万石已下者为中府，秩正四品。十万石已下者为下府，秩从四品。[6]不知何年始改此制。洪武十四年十月，定考劾法，府以田粮十五万石已上，州以七万石已上，县以三万石以上，亲临王府上司。军马守御，路当驿道，边方冲要者为繁。不及此者为简。后乃一齐其品，而但立繁简之目。才优者调繁，不及者调简。古时列爵惟五之意，遂尽亡之类。

    天子之所恃以奔驰天下者，百官也。故曰臣作朕股肱耳目。又曰天工人其代之。今夺百官之权，而一切归之吏胥，是所谓百官者虚名，而柄国者吏胥而已。郭隗之告燕昭王曰，亡国与役处。吁，其可惧乎！秦以任刀笔之吏而亡天下，此固已事之明验也。

    王士性广志绎曰：天下赋税，有土地肥瘠，不甚相远，而征科乃至悬绝者。当是国初草草，未定画一之制，而其后相沿不敢议耳。如真定之辖五州二十七县，苏州之辖一州七县，无论所辖，即其广轮之数，真定已当苏之五，而苏州粮二百三万八千石，真定止一十万六千石。然犹南北异也。若同一北方也，河间之繁富，二州十六县。登州之贫寡一州七县。相去殆若莛楹，而河间粮止六万一千。登州乃二十三万六千。然犹直隶山东异也。若在同省，汉中二州一十四县之殷庶，视临洮二州三县之冲疲易知也。而汉中粮止三万，临洮乃四万四千。然犹各道异也。若在同道，顺庆不大于保宁，其辖二州八县均也。而顺庆粮七万五千，保宁止二万。然优两郡异也。若在一邑，则同一西南充也，而负郭十里，田以步计，赋以田起。二十里外则田以絙量，不步矣。五十里外，田以约计，不絙矣。官赋无定数，私价亦无定估，何其悬绝也。惟是太平日久，累世相传，民皆安之。以为固然不自觉耳。夫王者制邑居民，则壤成赋，岂有大小轻重不同若此之甚哉？且以所辖州县言之，真定三十二，西安三十六，开封平阳各三十四，济南三十，成都三十一，而松江、镇江、太平止三县。汉阳兴化止二县。其直隶之州，则如徐州泽州之四县郴，州之五县，嘉定之六县，潼川之七县，俨然一府也。而其小者，或至于无县可辖。且国初之制，多因元旧。平阳一路，共领九州，殆据山西之半。至洪武二年，始以泽潞辽沁四州，直隶山西行省，而今尚有五州。若蒲州自古别为一郡，屡次建言，皆为户部所格。归德一州向属开封，至嘉靖二十四年始为分府。天下初定，日不暇给，沿元之弊，遂至二三百年。[1]崔锐言今之郡，大者千里，属邑数十。为长者名数且不能悉，奚望其理也。宜令大郡不过四百里，邑百里。然则后之王者，审形势以制统辖。度辐员以界郡县。则土田以起，征科乃平。天下之先务，不可以虑始之艰，而废万年之利者矣。